關(guān)于對水土保持方案編審工作規(guī)范化幾個(gè)問題的探討 張小林長江水利委員會水土保持局 水土保持方案的編制審批是貫徹落實(shí)《水土保持法》的具體體現(xiàn)，是開展水土保持監(jiān)督管理的重要內(nèi)容。近年來，隨著各級水行政主管部門水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度的加大，水土保持方案的編報(bào)率逐年上升，但在此過程中涌現(xiàn)的一些問題也日益突出，各級水行政主管部門對這些問題必須予以重視，必須加以規(guī)范和解決，才會有利于我們水行政主管部門良好公共形象的樹立和維護(hù)，才會體現(xiàn)國家公共機(jī)關(guān)的依法行政。 一、水土保持方案編審中存在的主要問題 （一） 編制資質(zhì)證書管理不嚴(yán)格 水土保持方案編制資質(zhì)是開展水土保持方案編制的前提條件。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和拉動內(nèi)需的開展，各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目大量上馬，水土保持方案編制的任務(wù)隨之增大，水土保持方案編制資質(zhì)證書出現(xiàn)了轉(zhuǎn)借、出賣等問題。據(jù)了解有的單位的一個(gè)水土保持方案編制資質(zhì)證書，居然供三四家單位使用，方案審查時(shí)這個(gè)持證單位都可以沒人到會。同時(shí)，水土保持方案資質(zhì)證書還存在著在審核時(shí)對于注冊人員的相關(guān)專業(yè)、方案編制質(zhì)量等考核把關(guān)不嚴(yán)格的問題。 （二）會議審查單位組織不嚴(yán)謹(jǐn) 主要表現(xiàn)在：對水土保持方案的前期把關(guān)不嚴(yán)，非技術(shù)性錯(cuò)誤多、編制深度不夠的水土保持方案予以上會審查，有些甚至是主體在變化之中，我們也對其水土保持方案進(jìn)行審查；水土保持方案沒有及時(shí)送達(dá)有關(guān)單位和專家，造成在會議上審查的不仔細(xì)；會議聘請的專家總是那么幾個(gè)老面孔，專家的專業(yè)面不齊全；對參加會議的生產(chǎn)建設(shè)單位、主體設(shè)計(jì)單位、水土保持方案編制單位參加人員要求不嚴(yán)格，沒有引起其重視，編制負(fù)責(zé)人不到會，非主要編制人員進(jìn)行匯報(bào)等。在審查中，把關(guān)不嚴(yán)，對水土保持方案執(zhí)行法律規(guī)范禁止性條款不到位，甚至有些會議主持者替項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主和方案編制單位出謀劃策，如何繞開這些禁止性條款。 （三）方案審查專家管理不規(guī)范 水土保持方案審查專家是方案審查的主要把關(guān)者。但目前存在著參加水土保持方案審查會議的審查專家水平高低不一，對水利部有關(guān)最新工作要求不清楚，對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)水土保持標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范掌握不到位，開會時(shí)對水土保持方案把關(guān)不嚴(yán)，有些專家的說法相互之間矛盾，有的專家只從自己的專長出發(fā)談意見，水土保持方案編制單位無所適從。過去要求的對審查專家由單位推薦、向社會公示、審查會時(shí)在專家?guī)熘须S機(jī)抽取的規(guī)定，形同虛設(shè)。有些審查會議的主持單位，甚至請一些既無方案編制資格又不在專家?guī)熘械娜藖沓鋽?shù)，何談專家？屬于無資格上崗。 （四）方案編制套用嚴(yán)重，重點(diǎn)不突出 水土保持方案編制中的格式化套用現(xiàn)象是目前水土保持方案編制中最普遍和最嚴(yán)重的問題。每一章節(jié)寫的文字放之四海而皆準(zhǔn)，有的甚至連原來項(xiàng)目的名稱都沒改過來。在種類方案中，突出的問題表現(xiàn)在：一是對主體工程的介紹、對自然情況的概述大段節(jié)錄，根本沒有按照水土保持所需要的來編寫；二是水土流失預(yù)測中類比問題混亂，不管有無水土流失的實(shí)際監(jiān)測數(shù)據(jù)就拿來類比，沒有參考價(jià)值；三是對主體工程的水土保持評價(jià)太膚淺，有的方案基本情況抄了幾十頁，而對主體工程的水土保持評價(jià)只有不到兩頁，說得還全是主體工程做得好的，但對表土的處置、渣場料場取土場的選擇、防治等這些水土保持方案要重點(diǎn)關(guān)注的問題，完全沒有從水土保持的角度提出意見和建議，與后面的防治措施章節(jié)完全脫節(jié)；四是水土保持措施的布設(shè)、配置缺乏科學(xué)性，措施是坐在辦公室想出來的，缺乏調(diào)查研究；五是水土保持臨時(shí)措施缺乏量化指標(biāo)，在實(shí)施中往往被忽視，導(dǎo)致水土保持投資嚴(yán)重不足。 （五）水土保持方案限批不夠 目前水利部批復(fù)的水土保持方案每年在400個(gè)左右，云南、貴州、四川等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目大省批復(fù)的方案也是每年數(shù)百個(gè)，但我們聽到的限批水土保持方案的似乎極少甚至沒有。給生產(chǎn)建設(shè)單位造成的印象就是，水行政主管部門對水土保持方案是來者不拒，一律批復(fù)。甚至有些地方水行政主管部門變成了生產(chǎn)建設(shè)單位的打工者，在一定的時(shí)間之內(nèi)要為生產(chǎn)建設(shè)單位拿到水土保持方案的批復(fù)文件，嚴(yán)重?fù)p害了水行政主管部門的形象。另外，對于輸變電線路水土保持方案的編報(bào)審批時(shí)間太長，方案還沒有批復(fù)下來，工程已經(jīng)竣工驗(yàn)收，影響了水土保持措施的落實(shí)，這一問題也應(yīng)引起重視。 （六）某些地方出現(xiàn)水土保持監(jiān)測二次許可 某些省制定了《某某省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理暫行辦法》，提出了對監(jiān)測實(shí)施方案進(jìn)行技術(shù)審查的二次許可要求，美其名曰是為建設(shè)單位和監(jiān)測單位技術(shù)把關(guān)，實(shí)際上是再開一次評審會，再進(jìn)行一次行政許可，這違反了《行政許可法》一事不能二次許可的原則。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測是水土保持方案的一部分，在水土保持方案的審查審批中已得到了許可，不應(yīng)當(dāng)再對其單獨(dú)技術(shù)審查。有些省提出要對進(jìn)入本省監(jiān)測市場的監(jiān)測單位進(jìn)行統(tǒng)一管理，沒有申請獲得他們的同意，不能到該省承接生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測。這實(shí)際上也是非法設(shè)置的一種行政許可。 二、水土保持方案編審規(guī)范化管理的建議與對策 （一）加強(qiáng)對資質(zhì)證書的嚴(yán)格規(guī)范管理 要加強(qiáng)對水土保持方案編制資質(zhì)單位的管理，嚴(yán)禁資質(zhì)的變相出賣和相互借用。要賦予各級水行政主管部門對資質(zhì)的監(jiān)督管理權(quán)利，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要及時(shí)向水利部水土保持司反映。對于轉(zhuǎn)借資格證書、變相轉(zhuǎn)包方案編制的持證單位，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格相關(guān)要求，要暫停方案編制資格，連續(xù)發(fā)現(xiàn)三次者吊銷資質(zhì)證書；該單位的有關(guān)技術(shù)人員，也不能作為專家參與方案審查等工作。對于取得上崗資格的編制人員，要加強(qiáng)培訓(xùn)與管理，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在三年內(nèi)的學(xué)習(xí)時(shí)數(shù)或發(fā)表論文的篇數(shù)，達(dá)不到一定數(shù)量在下次考核時(shí)不予注冊。 （二）加強(qiáng)對方案審查專家的規(guī)范管理 方案審查專家是替審查主持部門把關(guān)的重要人員。2對于方案審查專家，應(yīng)但強(qiáng)化管理：一是要做好專家的推薦和公示。不論是中央的還是省市一級的審查主持單位，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對水土保持方案審查專家的推薦和向社會公示，專家的人選既要覆蓋面廣、也要專業(yè)齊全，特別是要有投資概預(yù)算的專家；二是要做好專家的定期培訓(xùn)工作。重點(diǎn)要掌握水利部的有關(guān)規(guī)定和水土保持的國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等，避免不同的專家提出相互矛盾的說法；三是每次審查會議的專家應(yīng)當(dāng)在專家?guī)熘须S機(jī)抽取，克服有些審查主持單位每次會議專家就幾個(gè)老面孔的做法；四是要開展對有關(guān)專家的考核，及時(shí)更新專家?guī)?。建議由參會的各級水行政主管部門代表和方案編制單位，對每次與會的方案審查專家也進(jìn)行評議打分，連續(xù)三次不合格者應(yīng)當(dāng)退出專家?guī)?；對于那些既沒有參加過培訓(xùn)，又無水保方案編制資質(zhì)單位的技術(shù)人員，不應(yīng)納入專家?guī)熘小?（三）嚴(yán)肅對審查會議的規(guī)范管理 審查會議的組織者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹水利部水土保持司2007年122號文件精神，提高會議的嚴(yán)肅性。首先會議主持單位要提前對水土保持方案進(jìn)行預(yù)審，非技術(shù)性錯(cuò)誤太多、編制深度不夠的，就要提前退回，不能上會；也要避免講人情、臨時(shí)加塞上會的情況。審查會上，項(xiàng)目建設(shè)單位必須有項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和具體工作人員到會；方案的編制單位負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、主要編制人員都必須到會，要由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行匯報(bào)；審查的專家，必須有水土保持、資源與環(huán)境、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、工程管理和主體工程等各專業(yè)領(lǐng)域的。對于審查意見太多，同時(shí)有不符合水利部水保[2007]184號文件所列13條的水土保持方案，或者有違背《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》禁止性規(guī)定特別是在江河、湖泊、建成水庫及河道管理范圍內(nèi)布設(shè)棄土（渣）場的水土保持方案，會議審查主持單位必須嚴(yán)格按照規(guī)范辦事，該水土保持方案不予通過。 （四）把握重點(diǎn)，因地制宜地編審好每一個(gè)方案 當(dāng)前，水土保持方案的編制審查應(yīng)當(dāng)把握好兩個(gè)重點(diǎn)：一是對主體工程水土保持的評價(jià)，二是水土保持措施實(shí)施的可行性。隨著生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位水土保持意識的提高，其貫徹水土保持法規(guī)的自覺性和責(zé)任感增強(qiáng)，在主體設(shè)計(jì)中考慮水土保持措施的內(nèi)容在逐步增加。因此，本人認(rèn)為今后水土保持方案編制的重點(diǎn)就應(yīng)當(dāng)是“主體工程水土保持分析與評價(jià)”一章，甚至今后水土保持方案報(bào)告都應(yīng)當(dāng)改名為水土保持評價(jià)報(bào)告。評價(jià)要以《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》這一國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，從水土保持的角度出發(fā)，分析論證主體工程設(shè)計(jì)的合理性及制約因素，特別是工程的選址選線、施工組織、施工工藝、渣場料場的選擇等，要提出水土保持的分析意見和推薦建議，有水土保持制約因素的，要與主體設(shè)計(jì)單位協(xié)商、溝通與修改。在水土保持措施布設(shè)上，既要體現(xiàn)對主體工程安全的考慮，也要考慮水土保持措施實(shí)施的可行性，不能一味追求鋼筋、水泥等高標(biāo)準(zhǔn)，要講求治理的生態(tài)效果。同時(shí)，對于水土保持臨時(shí)措施要盡量做到水土保持工程量、投資量等的定量化，便于落實(shí)和檢查。 （五）應(yīng)當(dāng)糾正某些地方監(jiān)測二次行政許可的錯(cuò)誤做法 《行政許可法》第十五條第二款明確規(guī)定：地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。第十六條第四款規(guī)定：法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。顯然，某些省水行政主管部門制定的管理辦法，既不夠資格設(shè)定行政許可，也違反了《行政許可法》一事不得二次許可的規(guī)定。因此，建議水利部加強(qiáng)對此類問題的監(jiān)管，糾正某些省已經(jīng)出現(xiàn)的錯(cuò)誤做法。 （六）嚴(yán)格限批水土保持方案 要嚴(yán)格執(zhí)行水利部水保[2007]184號文件明確規(guī)定的10條關(guān)于水土保持方案不予批準(zhǔn)的條件。特別是在當(dāng)前狠抓水土保持監(jiān)督檢查和設(shè)施驗(yàn)收的情況下，更要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行“分期建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其前期工程存在未編報(bào)水土保持方案、水土保持方案未落實(shí)和水土保持設(shè)施未按期驗(yàn)收的；同一投資主體所屬的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，在建及生產(chǎn)運(yùn)行的工程中存在未編報(bào)水土保持方案、水土保持方案未落實(shí)和水土保持設(shè)施未按期驗(yàn)收的。”這兩條的規(guī)定。同時(shí)，水土保持方案的批復(fù)也要與我們水利部門的其他工作相銜接，如取水許可、水資源論證、防洪論證等，特別是在重要江河、湖泊以及跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的其他江河、湖泊的水功能一級區(qū)的保護(hù)區(qū)和保留區(qū)內(nèi)可能嚴(yán)重影響水質(zhì)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及對水功能二級區(qū)的飲用水源區(qū)水質(zhì)有影響的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，要予以限批。對于輸變電線路水土保持方案的編報(bào)審批，應(yīng)當(dāng)提出時(shí)間限制性要求。近日，環(huán)保部向社會通報(bào)了對華能集團(tuán)、華電集團(tuán)兩家大型國企環(huán)境違法行為的處罰決定，暫停審批華能集團(tuán)、華電集團(tuán)建設(shè)項(xiàng)目(除新能源及污染防治項(xiàng)目外)的環(huán)境影響評價(jià)。實(shí)際上，許多水電站在施工準(zhǔn)備期開始后，才編報(bào)水土保持方案，水土流失嚴(yán)重；水土保持方案未批，工程也已正式開工。情況與環(huán)評類似。所以，水土保持方案的限批也要向環(huán)保部學(xué)習(xí)，發(fā)一張限批表是不夠的，還需要向全社會公告和通報(bào)。