關(guān)于對水土保持方案編審工作規(guī)范化幾個問題的探討 張小林長江水利委員會水土保持局 水土保持方案的編制審批是貫徹落實《水土保持法》的具體體現(xiàn)，是開展水土保持監(jiān)督管理的重要內(nèi)容。近年來，隨著各級水行政主管部門水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度的加大，水土保持方案的編報率逐年上升，但在此過程中涌現(xiàn)的一些問題也日益突出，各級水行政主管部門對這些問題必須予以重視，必須加以規(guī)范和解決，才會有利于我們水行政主管部門良好公共形象的樹立和維護，才會體現(xiàn)國家公共機關(guān)的依法行政。 一、水土保持方案編審中存在的主要問題 （一） 編制資質(zhì)證書管理不嚴格 水土保持方案編制資質(zhì)是開展水土保持方案編制的前提條件。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和拉動內(nèi)需的開展，各類生產(chǎn)建設項目大量上馬，水土保持方案編制的任務隨之增大，水土保持方案編制資質(zhì)證書出現(xiàn)了轉(zhuǎn)借、出賣等問題。據(jù)了解有的單位的一個水土保持方案編制資質(zhì)證書，居然供三四家單位使用，方案審查時這個持證單位都可以沒人到會。同時，水土保持方案資質(zhì)證書還存在著在審核時對于注冊人員的相關(guān)專業(yè)、方案編制質(zhì)量等考核把關(guān)不嚴格的問題。 （二）會議審查單位組織不嚴謹 主要表現(xiàn)在：對水土保持方案的前期把關(guān)不嚴，非技術(shù)性錯誤多、編制深度不夠的水土保持方案予以上會審查，有些甚至是主體在變化之中，我們也對其水土保持方案進行審查；水土保持方案沒有及時送達有關(guān)單位和專家，造成在會議上審查的不仔細；會議聘請的專家總是那么幾個老面孔，專家的專業(yè)面不齊全；對參加會議的生產(chǎn)建設單位、主體設計單位、水土保持方案編制單位參加人員要求不嚴格，沒有引起其重視，編制負責人不到會，非主要編制人員進行匯報等。在審查中，把關(guān)不嚴，對水土保持方案執(zhí)行法律規(guī)范禁止性條款不到位，甚至有些會議主持者替項目建設業(yè)主和方案編制單位出謀劃策，如何繞開這些禁止性條款。 （三）方案審查專家管理不規(guī)范 水土保持方案審查專家是方案審查的主要把關(guān)者。但目前存在著參加水土保持方案審查會議的審查專家水平高低不一，對水利部有關(guān)最新工作要求不清楚，對生產(chǎn)建設項目的有關(guān)水土保持標準規(guī)范掌握不到位，開會時對水土保持方案把關(guān)不嚴，有些專家的說法相互之間矛盾，有的專家只從自己的專長出發(fā)談意見，水土保持方案編制單位無所適從。過去要求的對審查專家由單位推薦、向社會公示、審查會時在專家?guī)熘须S機抽取的規(guī)定，形同虛設。有些審查會議的主持單位，甚至請一些既無方案編制資格又不在專家?guī)熘械娜藖沓鋽?shù)，何談專家？屬于無資格上崗。 （四）方案編制套用嚴重，重點不突出 水土保持方案編制中的格式化套用現(xiàn)象是目前水土保持方案編制中最普遍和最嚴重的問題。每一章節(jié)寫的文字放之四海而皆準，有的甚至連原來項目的名稱都沒改過來。在種類方案中，突出的問題表現(xiàn)在：一是對主體工程的介紹、對自然情況的概述大段節(jié)錄，根本沒有按照水土保持所需要的來編寫；二是水土流失預測中類比問題混亂，不管有無水土流失的實際監(jiān)測數(shù)據(jù)就拿來類比，沒有參考價值；三是對主體工程的水土保持評價太膚淺，有的方案基本情況抄了幾十頁，而對主體工程的水土保持評價只有不到兩頁，說得還全是主體工程做得好的，但對表土的處置、渣場料場取土場的選擇、防治等這些水土保持方案要重點關(guān)注的問題，完全沒有從水土保持的角度提出意見和建議，與后面的防治措施章節(jié)完全脫節(jié)；四是水土保持措施的布設、配置缺乏科學性，措施是坐在辦公室想出來的，缺乏調(diào)查研究；五是水土保持臨時措施缺乏量化指標，在實施中往往被忽視，導致水土保持投資嚴重不足。 （五）水土保持方案限批不夠 目前水利部批復的水土保持方案每年在400個左右，云南、貴州、四川等生產(chǎn)建設項目大省批復的方案也是每年數(shù)百個，但我們聽到的限批水土保持方案的似乎極少甚至沒有。給生產(chǎn)建設單位造成的印象就是，水行政主管部門對水土保持方案是來者不拒，一律批復。甚至有些地方水行政主管部門變成了生產(chǎn)建設單位的打工者，在一定的時間之內(nèi)要為生產(chǎn)建設單位拿到水土保持方案的批復文件，嚴重損害了水行政主管部門的形象。另外，對于輸變電線路水土保持方案的編報審批時間太長，方案還沒有批復下來，工程已經(jīng)竣工驗收，影響了水土保持措施的落實，這一問題也應引起重視。 （六）某些地方出現(xiàn)水土保持監(jiān)測二次許可 某些省制定了《某某省生產(chǎn)建設項目水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理暫行辦法》，提出了對監(jiān)測實施方案進行技術(shù)審查的二次許可要求，美其名曰是為建設單位和監(jiān)測單位技術(shù)把關(guān)，實際上是再開一次評審會，再進行一次行政許可，這違反了《行政許可法》一事不能二次許可的原則。生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測是水土保持方案的一部分，在水土保持方案的審查審批中已得到了許可，不應當再對其單獨技術(shù)審查。有些省提出要對進入本省監(jiān)測市場的監(jiān)測單位進行統(tǒng)一管理，沒有申請獲得他們的同意，不能到該省承接生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測。這實際上也是非法設置的一種行政許可。 二、水土保持方案編審規(guī)范化管理的建議與對策 （一）加強對資質(zhì)證書的嚴格規(guī)范管理 要加強對水土保持方案編制資質(zhì)單位的管理，嚴禁資質(zhì)的變相出賣和相互借用。要賦予各級水行政主管部門對資質(zhì)的監(jiān)督管理權(quán)利，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要及時向水利部水土保持司反映。對于轉(zhuǎn)借資格證書、變相轉(zhuǎn)包方案編制的持證單位，應當嚴格相關(guān)要求，要暫停方案編制資格，連續(xù)發(fā)現(xiàn)三次者吊銷資質(zhì)證書；該單位的有關(guān)技術(shù)人員，也不能作為專家參與方案審查等工作。對于取得上崗資格的編制人員，要加強培訓與管理，應當規(guī)定在三年內(nèi)的學習時數(shù)或發(fā)表論文的篇數(shù)，達不到一定數(shù)量在下次考核時不予注冊。 （二）加強對方案審查專家的規(guī)范管理 方案審查專家是替審查主持部門把關(guān)的重要人員。2對于方案審查專家，應但強化管理：一是要做好專家的推薦和公示。不論是中央的還是省市一級的審查主持單位，都應當強化對水土保持方案審查專家的推薦和向社會公示，專家的人選既要覆蓋面廣、也要專業(yè)齊全，特別是要有投資概預算的專家；二是要做好專家的定期培訓工作。重點要掌握水利部的有關(guān)規(guī)定和水土保持的國家標準規(guī)范等，避免不同的專家提出相互矛盾的說法；三是每次審查會議的專家應當在專家?guī)熘须S機抽取，克服有些審查主持單位每次會議專家就幾個老面孔的做法；四是要開展對有關(guān)專家的考核，及時更新專家?guī)?。建議由參會的各級水行政主管部門代表和方案編制單位，對每次與會的方案審查專家也進行評議打分，連續(xù)三次不合格者應當退出專家?guī)欤粚τ谀切┘葲]有參加過培訓，又無水保方案編制資質(zhì)單位的技術(shù)人員，不應納入專家?guī)熘小?（三）嚴肅對審查會議的規(guī)范管理 審查會議的組織者應當嚴格貫徹水利部水土保持司2007年122號文件精神，提高會議的嚴肅性。首先會議主持單位要提前對水土保持方案進行預審，非技術(shù)性錯誤太多、編制深度不夠的，就要提前退回，不能上會；也要避免講人情、臨時加塞上會的情況。審查會上，項目建設單位必須有項目負責人和具體工作人員到會；方案的編制單位負責人、項目負責人、主要編制人員都必須到會，要由項目負責人進行匯報；審查的專家，必須有水土保持、資源與環(huán)境、技術(shù)經(jīng)濟、工程管理和主體工程等各專業(yè)領(lǐng)域的。對于審查意見太多，同時有不符合水利部水保[2007]184號文件所列13條的水土保持方案，或者有違背《生產(chǎn)建設項目水土保持技術(shù)規(guī)范》禁止性規(guī)定特別是在江河、湖泊、建成水庫及河道管理范圍內(nèi)布設棄土（渣）場的水土保持方案，會議審查主持單位必須嚴格按照規(guī)范辦事，該水土保持方案不予通過。 （四）把握重點，因地制宜地編審好每一個方案 當前，水土保持方案的編制審查應當把握好兩個重點：一是對主體工程水土保持的評價，二是水土保持措施實施的可行性。隨著生產(chǎn)建設項目單位水土保持意識的提高，其貫徹水土保持法規(guī)的自覺性和責任感增強，在主體設計中考慮水土保持措施的內(nèi)容在逐步增加。因此，本人認為今后水土保持方案編制的重點就應當是“主體工程水土保持分析與評價”一章，甚至今后水土保持方案報告都應當改名為水土保持評價報告。評價要以《生產(chǎn)建設項目水土保持技術(shù)規(guī)范》這一國家標準為依據(jù)，從水土保持的角度出發(fā)，分析論證主體工程設計的合理性及制約因素，特別是工程的選址選線、施工組織、施工工藝、渣場料場的選擇等，要提出水土保持的分析意見和推薦建議，有水土保持制約因素的，要與主體設計單位協(xié)商、溝通與修改。在水土保持措施布設上，既要體現(xiàn)對主體工程安全的考慮，也要考慮水土保持措施實施的可行性，不能一味追求鋼筋、水泥等高標準，要講求治理的生態(tài)效果。同時，對于水土保持臨時措施要盡量做到水土保持工程量、投資量等的定量化，便于落實和檢查。 （五）應當糾正某些地方監(jiān)測二次行政許可的錯誤做法 《行政許可法》第十五條第二款明確規(guī)定：地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。第十六條第四款規(guī)定：法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件。顯然，某些省水行政主管部門制定的管理辦法，既不夠資格設定行政許可，也違反了《行政許可法》一事不得二次許可的規(guī)定。因此，建議水利部加強對此類問題的監(jiān)管，糾正某些省已經(jīng)出現(xiàn)的錯誤做法。 （六）嚴格限批水土保持方案 要嚴格執(zhí)行水利部水保[2007]184號文件明確規(guī)定的10條關(guān)于水土保持方案不予批準的條件。特別是在當前狠抓水土保持監(jiān)督檢查和設施驗收的情況下，更要嚴格貫徹執(zhí)行“分期建設的生產(chǎn)建設項目，其前期工程存在未編報水土保持方案、水土保持方案未落實和水土保持設施未按期驗收的；同一投資主體所屬的生產(chǎn)建設項目，在建及生產(chǎn)運行的工程中存在未編報水土保持方案、水土保持方案未落實和水土保持設施未按期驗收的。”這兩條的規(guī)定。同時，水土保持方案的批復也要與我們水利部門的其他工作相銜接，如取水許可、水資源論證、防洪論證等，特別是在重要江河、湖泊以及跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的其他江河、湖泊的水功能一級區(qū)的保護區(qū)和保留區(qū)內(nèi)可能嚴重影響水質(zhì)的生產(chǎn)建設項目，以及對水功能二級區(qū)的飲用水源區(qū)水質(zhì)有影響的生產(chǎn)建設項目，要予以限批。對于輸變電線路水土保持方案的編報審批，應當提出時間限制性要求。近日，環(huán)保部向社會通報了對華能集團、華電集團兩家大型國企環(huán)境違法行為的處罰決定，暫停審批華能集團、華電集團建設項目(除新能源及污染防治項目外)的環(huán)境影響評價。實際上，許多水電站在施工準備期開始后，才編報水土保持方案，水土流失嚴重；水土保持方案未批，工程也已正式開工。情況與環(huán)評類似。所以，水土保持方案的限批也要向環(huán)保部學習，發(fā)一張限批表是不夠的，還需要向全社會公告和通報。