以國家標準強制性規(guī)定為手段強化水土保持監(jiān)管 姜德文水利部水土保持監(jiān)測中心 生產(chǎn)建設項目的水土保持監(jiān)督管理過去主要依靠水土保持相關法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，以國家和行業(yè)的規(guī)定與要求去監(jiān)督和管理生產(chǎn)建設項目。2008年我國第一次頒布了有關生產(chǎn)建設項目的水土流失防治國家標準，即《生產(chǎn)建設項目水土流失防治標準》（GB50434－2008）、《生產(chǎn)建設項目水土保持技術規(guī)范》（GB50433－2008）、《生產(chǎn)建設項目水土保持設施驗收技術規(guī)程》（GB/T22490－2008）三部國標，對建設項目的規(guī)劃、設計、施工、管理、驗收等提出了水土保持規(guī)定，其中有許多是強制性規(guī)定。國家標準中的規(guī)定特別是強制性條文規(guī)定，為水土保持監(jiān)督管理提供了新的重要依據(jù)和手段。 一、資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會對建設項目的水土保持提出了更高要求 （一）資源環(huán)境問題對中國未來發(fā)展構成重大制約 中國正處于從低收入國家向中等收入國家過渡的關鍵歷史發(fā)展時期，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化的加快，資源環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約愈來愈突出、矛盾愈來愈尖銳。為此，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中強調指出：“資源、環(huán)境問題已成為發(fā)展中的突出問題，主要是耕地、淡水、能源和重要礦產(chǎn)資源相對不足，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。” 黨的十七大報告在反思存在的問題時明確指出，“經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價過大”是過去發(fā)展中的首要突出問題，并提出將生態(tài)文明作為小康社會的重要建設內容。當前我國已進入了一個經(jīng)濟社會快速發(fā)展與資源環(huán)境制約加劇的時期，是發(fā)展的戰(zhàn)略機遇與矛盾并存的關鍵時期。人口眾多，資源相對不足，環(huán)境的承載力較弱，這些都是我國的基本國情，它決定了我國必須走科學發(fā)展的路子，建設資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會就成為我國的基本發(fā)展模式和根本出路。 據(jù)水利部、中國科學院、中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察”的不完全調查統(tǒng)計，“十五”期間全國因生產(chǎn)建設項目擾動地表，平均每年實際造成和加重水土流失的面積達273.7萬hm2，占同期全國水土流失治理面積的55%，5年造成的水土流失總量達9.46億t。主要是農林開發(fā)、城建、公路、鐵路、煤礦、水電、水利、電力等生產(chǎn)建設項目。一方面，生產(chǎn)建設項目占用了許多耕地、林地、草地等土地資源，破壞了原有植被，使土地原有的水土保持功能下降，影響了生態(tài)環(huán)境；另一方面，因開發(fā)建設活動造成的嚴重水土流失，又對下游及周邊地區(qū)造成新的水土流失危害，淤塞渠道，淹埋農田，淤積下游河道，有的項目還惡化了周邊水環(huán)境，降低了水質，減少了水量，有的引發(fā)滑坡、泥石流等災害，造成巨大經(jīng)濟損失。水、土資源是人類賴以生存的最基本資源，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略資源，做好生產(chǎn)建設項目的水土流失防治，是全面貫徹和落實科學發(fā)展觀的緊迫要求，也是保障國家經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。為此，水利部、國土資源部、環(huán)境保護部等資源、環(huán)境管理部門不斷出臺了一系列規(guī)定和要求。 （二）國家建設標準為強化建設項目監(jiān)管提供了有力武器 除了依法對建設項目實施監(jiān)管外，還有一個很重要的手段就是應用國家標準來規(guī)范建設項目的活動和行為。國家標準是一個國家在某一方面的技術標準即技術法規(guī)，它以國家標準的形式頒布和實施，特別是標準中的強制性條文更具有約束力和強制力，它是國家意志力的體現(xiàn)。強制性標準具有法律屬性，是必須強制執(zhí)行的規(guī)定，在一定范圍內通過法律、法規(guī)等手段強制執(zhí)行，其主要目的是維護社會公共利益。不執(zhí)行強制規(guī)定就是違法，就要受到法律的處罰。根據(jù)國家規(guī)定，屬于環(huán)境保護和環(huán)境質量方面的強制性標準均為國家強制性標準范疇，生產(chǎn)建設項目水土保持國標就具有此效力。在中華人民共和國境內從事新建、擴建、改建等工程建設活動，必須執(zhí)行工程建設強制性標準，為此2000年建設部頒布了《實施工程建設強制性標準監(jiān)督規(guī)定》,明確指出工程建設強制性標準凡是列入強制性條文的條款都必須嚴格執(zhí)行，任何違反強制性技術標準的行為都屬違法行為，都將根據(jù)違反強制性標準所造成后果的嚴重程度，對有關的建設、設計、施工和監(jiān)理單位給予相應的處罰。任何單位和個人對違反工程建設強制性標準的行為有權向建設行政主管部門或者有關部門檢舉、控告、投訴。該規(guī)定明確，國務院有關行政主管部門按照國務院的職能分工負責實施工程建設強制性標準的監(jiān)督管理工作。根據(jù)國務院關于水土保持行政管理職能的分工，水土保持國家標準的監(jiān)督實施應由水行政主管部門負責，有關建設項目的水土保持國家標準的監(jiān)督實施是水土保持職能部門的重要職責之一。 二、強化對建設項目水土流失防治工作的監(jiān)管 （一）生產(chǎn)建設項目水土流失防治的總體目標和要求 主要有5個方面的規(guī)定：①項目建設區(qū)的原有水土流失得到基本治理；②新增水土流失得到有效控制；③生態(tài)得到最大限度的保護，環(huán)境得到明顯改善；④水土保持設施安全有效；⑤擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率、林草覆蓋率等6項指標應達到國家規(guī)定標準（強制條文）。這些規(guī)定，為我們檢查、監(jiān)督、驗收建設項目提供了明確條款。 （二）生產(chǎn)建設項目水土流失防治的總體性強制性規(guī)定 有5個方面的強制性規(guī)定：①應控制和減少對原地貌、地表植被、水系的擾動和損毀，保護原地表植被、表土及結皮層，減少占用水、土資源，提高利用效率；②開挖、排棄、堆墊的場地必須采取攔擋、護坡、截排水及其他整治措施；③棄土（石、渣）應綜合利用，不能利用的應集中堆放在專門的存放地，并按“先攔后棄”的原則采取攔擋措施，不得在江河、湖泊、建成水庫及河道管理范圍內布設棄土（石、渣）場；④施工過程必須有臨時防護措施（攔擋、排水、沉沙、覆蓋等）；⑤施工跡地應及時進行土地整治，采取水土保持措施，恢復其利用功能。這些規(guī)定，為我們加強施工過程的監(jiān)管，提供了強制條款。 三、強化對建設項目選線選址和取料棄渣行為的監(jiān)管 （一）工程選址選線的限制性規(guī)定 建設項目選線選址、建設方案及布局應符合： （1）必須兼顧水土保持要求，應避開泥石流易發(fā)區(qū)、崩塌滑坡危險區(qū)以及易引起嚴重水土流失和生態(tài)惡化的地區(qū)； （2）應避開全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡中的水土保持監(jiān)測站點、重點試驗區(qū)，不得占用國家確定的水土保持長期定位觀測站；宜避開生態(tài)脆弱區(qū)、固定半固定沙丘區(qū)、國家劃定的水土流失重點預防保護區(qū)和重點治理成果區(qū)； （3）公路、鐵路在高填深挖段應采用加大橋隧比例的方案，減少大挖大填。 （二）取土（石、料）場的限制性規(guī)定 （1）嚴禁在縣級以上人民政府劃定的崩塌和滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)內設置取料場； （2）在山區(qū)、丘陵區(qū)設置取料場應分析誘發(fā)崩塌、滑坡和泥石流的可能性并加以防止； （3）在河道取砂（礫）料的應遵循河道管理的有關規(guī)定； （4）在城鎮(zhèn)周邊取料應符合規(guī)劃要求，宜避開正常的可視范圍，并與周邊景觀的相協(xié)調。 （三）棄土（石、渣）場的限制性規(guī)定 （1）禁止在對重要基礎設施、人民群眾生命財產(chǎn)安全及行洪安全有重大影響的區(qū)域布設棄土（石、渣）場； （2）棄渣場的設置不得影響周邊公共設施、工業(yè)企業(yè)、居民點等的安全； （3）涉及河道的應符合治導規(guī)劃及行洪規(guī)定，不得在河道、湖泊管理范圍內設置棄渣場； （4）不宜布設在流量較大的溝道，否則應進行防洪論證； （5）在山丘區(qū)宜選擇荒溝、凹地、支毛溝，平原區(qū)宜選擇凹地、荒地，風沙區(qū)應避開風口和易產(chǎn)生風蝕的地方。 四、強化對建設項目設計與施工的監(jiān)管 （一）對工程設計的限制性規(guī)定 （1）在河岸陡坡開挖土石方，以及開挖邊坡下方有河渠、公路、鐵路和居民點時，開挖土石必須設計渣石渡槽、溜渣洞等專門設施，將開挖的土石渣導出后運至棄渣場，防止棄渣造成危害。 （2）水利樞紐、水電站等工程，棄渣場選址應布設在大壩下游或水庫回水區(qū)以外。 （3）在城鎮(zhèn)及其規(guī)劃區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的項目，應提高防護標準。城鎮(zhèn)新區(qū)的建設項目應提高植被建設標準和景觀效果，還應建設灌溉、排水和雨水利用設施。 （4）井下開采的項目，工程建設時應防止疏干水和地下排水對地表土壤水份和植被的影響。采空塌陷區(qū)應有保護水系、保護和恢復土地生產(chǎn)力等方面的措施。 （5）排土場、采掘場等場地應及時復耕或恢復林草植被。特別是露天礦的大面積的外排土場和采掘場，由于生產(chǎn)期較長，不能等完全閉礦后再實施恢復，應隨著排土、采掘的進度，及時恢復和治理。 （二）對工程施工組織的限制性規(guī)定 （1）要控制施工場地占地，避開植被良好區(qū)。施工隊伍進場布置生產(chǎn)生活區(qū)、施工場地時，應盡可能避開植被覆蓋率較高的地方，減少施工占壓植被。 （2）合理安排施工，減少開挖量和廢棄量，防止重復開挖和土（石、渣）多次倒運。各施工隊伍的施工進度要相互銜接，土石方盡可能一次到位，減少連續(xù)倒運產(chǎn)生的水土流失和環(huán)境污染。 （3）施工進度與時序安排應考慮降水和風等水土流失影響因素，縮小場地的裸露面積，減少裸露時間，能夠不在暴雨、大風時施工的應盡可能減少施工。 （4）露天采掘場在采掘施工、生產(chǎn)過程中應采取截水、排水和邊坡防護等措施，防止滑坡、塌方等重力侵蝕，控制大面積裸露面、長時期造成的水土流失。 （5）排土（渣、矸石）等場地應事先設置攔擋設施，做到先攔后棄，棄土（石、渣）必須有序堆放，并及時采取各類防護措施。 （6）棄土（石、渣）應分類集中堆放，布設專門的臨時倒運或回填料的場地，棄土（石、渣）宜結合其它基本建設項目綜合利用。 （7）施工過程中的各類開挖、填筑、堆置等裸露面，應采取臨時攔擋、排水、沉沙、覆蓋等措施。控制渣土、泥水亂流，減少遇降雨、大風產(chǎn)生的沖刷和揚塵，盡可能地減輕對周邊和下游的環(huán)境影響。 （8）采石、取土料場宜分臺階布置和開采，控制開挖深度，以便于治理和恢復。爆破開挖要做好施工設計，有效控制可能造成的水土流失，如沿江水電站施工不能再延續(xù)炸山筑壩的修壩方式，避免因爆破直接向江河堆積土石渣，造成嚴重水土流失危害。 （三）對工程施工的限制性規(guī)定 （1）施工道路、伴行道路、檢修道路等應嚴格控制在規(guī)定（紅線）范圍內，減小施工對地表的擾動范圍和擾動強度，道路施工和運行中要采取攔擋、排水等措施；臨時道路在施工結束后應及時進行跡地恢復。 （2）工程動工前，應剝離熟土層，集中堆放并采取防護措施，施工結束后作為復耕地、林草地的覆土，要珍惜土壤和表土，避免和減少工程結束恢復時再去其它地區(qū)取土造成的二次破壞。 （3）土石方工程的施工應集中工期，減少地表裸露的時間，遇暴雨或大風天氣時應加強臨時防護措施，必要時可暫停施工。 （4）臨時堆土（石、渣）及料場加工的成品料應集中堆放，堆料場地應設置攔擋、排水和沉沙等措施。 （5）開挖土石和取料場地應先設置截排水、沉沙、攔擋等措施后再開挖。不得在指定取土（料）場以外的地方亂挖。采石場應在開采范圍周邊先布設截（排）水工程，防止徑流沖刷。施工過程中應嚴格控制開采作業(yè)范圍，不得對周邊造成影響。 （6）土（砂、石、渣）料在運輸過程中應采取保護措施，防止沿途散溢，造成水土流失和環(huán)境污染。 （7）穿（跨）越工程的基礎開挖、圍堰拆除等施工過程中產(chǎn)生的土石方、泥漿，應采取有效防護措施。 （8）陡坡開挖時，應在邊坡下部先行設置攔擋及排水設施，邊坡上部布設截水溝，控制施工過程的水土流失。 （9）外購土（砂、石）料的，必須選擇合法的土（砂、石）料場，并在供料合同中明確水土流失防治責任。料場應是經(jīng)當?shù)刂鞴懿块T批準、有營業(yè)執(zhí)照、并落實了水土保持方案的企業(yè)，不能隨便在當?shù)厥召復粒ㄊ┝希ＷC料場的水土流失防治有明確責任方。 五、強化不同區(qū)域建設項目的有針對性監(jiān)管 我國地域廣闊，自然條件和特點各異，國家標準針對我國不同水土流失類型區(qū)的突出問題，規(guī)定了這些區(qū)域內從事開發(fā)建設應遵循的特殊條款，為各地在本地區(qū)貫徹國家標準提出了具體、實用的條文，這些條款基本都是強制性的規(guī)定。 （一）風沙區(qū)建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）應控制施工場地和施工道路等擾動范圍，保護地表結皮層。在我國荒漠地區(qū)，原地貌經(jīng)長期風蝕形成了相對穩(wěn)固的地表層，對防止風蝕具有重要作用，應加以保護。 （2）應采取礫（片、碎）石覆蓋、沙障、草方格或化學固化等措施。風沙地區(qū)受降雨條件限制，不宜大面積實施植被措施，可采取工程覆蓋和控制的措施。 （3）植被恢復應同步建設灌溉設施，當不備灌溉條件時不宜布設植物措施。 （4）沿河環(huán)湖濱海平原風沙區(qū)應選擇耐鹽堿的植物品種，以保證存活和發(fā)揮作用。 該區(qū)域主要指西北、華北、東北的干旱、半干旱風沙地區(qū)。 （二）東北黑土區(qū)建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）應保護現(xiàn)有天然林、人工林及草地。 （2）清基作業(yè)時，應剝離表土并集中堆放，用于植被恢復。 （3）在丘陵溝壑區(qū)還應有坡面徑流排導工程。 （4）工程措施應采取防治凍害的措施?！　≡搮^(qū)域主要指東北三省及內蒙古東部地區(qū)的黑土分布區(qū)。 （三）西北黃土高原區(qū)建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）在溝壑區(qū)，應對邊坡削坡開級并放緩坡度（45°以下），應注意溝道防護、溝頭防護并控制塬面或梁峁地面徑流。 （2）應布設排水與蓄水設施，防止泥石流等災害。 （3）植被建設應因水制宜，降水量在400mm以下地區(qū)植被恢復應以灌草為主，400mm以上地區(qū)應喬灌草結合。 （4）在干旱草原區(qū)，應控制施工范圍，保護原地貌，減少對草地及地表結皮的破壞，防止土地沙化?！　≡搮^(qū)域主要指黃河上、中游地區(qū)。 （四）北方土石山區(qū)建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）應保存和綜合利用表土，使山區(qū)寶貴的土壤資源得到保護和利用。 （2）棄土（石、渣）場應做好防洪排水、工程攔擋，防止引發(fā)泥石流，棄土（石、渣）應平整后用于造地。 （3）應采取恢復林草植被措施。 （4）高寒山區(qū)應保護天然植被，工程措施應采取防治凍害措施?！　≡搮^(qū)域主要指東北南部，海河、淮河及膠東土石山區(qū)。 （五）西南土石山區(qū)建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）應注意表土的剝離與利用，恢復耕地或植被。 （2）棄土（石、渣）場選址、堆放及防護應避免產(chǎn)生滑坡及泥石流。 （3）施工場地、渣料場上部坡面應布設截排水工程，可根據(jù)實際情況適當提高防護標準。 （4）秦嶺、大別山、鄂西山地區(qū)應提高植物措施比重，保護漢江等上游水源區(qū)。 （5）川西山地草甸區(qū)應控制施工范圍，保護表土和草皮，并及時恢復植被；工程措施應采取防治凍害措施。 （6）應保護和建設水系，石灰?guī)r地區(qū)還應避免破壞地下暗河和溶洞等地下水系?！　≡搮^(qū)域主要指云貴高原、四川盆地、湘西及桂西等地區(qū)。 （六）南方紅壤丘陵區(qū)建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）應布設坡面水系工程，防止引發(fā)崩崗、滑坡等災害。 （2）應保護地表耕作層，加強土地整治，及時恢復農田和排灌系統(tǒng)。 （3）棄土（石、渣）的攔護應結合降雨條件，適當提高設計標準?！　≡搮^(qū)域主要指江南山地丘陵區(qū)、嶺南（粵、瓊、桂東）平原丘陵區(qū)、長江中下游地區(qū)。 （七）青藏高原凍融侵蝕區(qū)建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）應控制施工便道及施工場地的擾動范圍。在這類地區(qū)，不擾動、不破壞就是最大的保護。 （2）保護現(xiàn)有植被和地表結皮，需剝離高山草甸（天然草皮）的，應妥善保存，及時移植。 （3）應與周圍景觀相協(xié)調，土石料場和渣場應遠離項目一定距離或避開交通要道的可視范圍。 （4）工程建設應采取防治凍土翻漿的措施?！　≡搮^(qū)域主要指藏北高原、高原高寒區(qū)。 （八）平原和城市建設項目的特殊限制性規(guī)定 （1）應保存和利用表土（農田耕作層）。 （2）應控制地面硬化面積，綜合利用地表徑流。 （3）平原河網(wǎng)區(qū)應保持原有水系的通暢，防止水系紊亂和河道淤積。 （4）植被措施需提高標準時，可按園林設計要求布設。 （5）采取封閉施工、遮蓋運輸、土石方及堆料設置攔擋及覆蓋等措施，防止大風揚塵或造成城市管網(wǎng)的淤積。