統(tǒng)籌規(guī)劃　綜合治理

積極探索土石山區(qū)的水土保持之路

 

陜西省丹鳳縣水利水土保持局

 

 

　　丹鳳縣地處秦嶺東南麓，轄21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，208個村，總人口30.2萬人。全縣總面積2438平方公里中，水土流失面積1305平方公里，占土地總面積的53%。2004年，全縣生產(chǎn)總值8.3億元，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值5.44億元，糧食總產(chǎn)7.96萬噸，農(nóng)民人均純收入1418元，屬國家扶貧開發(fā)工作重點縣之一。

　　近年來，丹鳳縣水保局在上級業(yè)務部門的指導下，在縣委、縣政府的正確領導下，全縣干部群眾緊緊抓住西部大開發(fā)的戰(zhàn)略機遇，堅持人與自然相和諧，統(tǒng)籌生態(tài)建設和經(jīng)濟建設，把水土流失治理作為水利水保工作的切入點，在丹鳳縣北部山區(qū)集中資金、人力，建設丹北水土保持生態(tài)示范區(qū)，走“生態(tài)立縣”路子，帶動全縣經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。從1998年以來，全縣在實施“長治”、“國債”和“工賑”水保項目中，共治理小流域27條，投入工日980萬個，投資8500萬元（其中國家投資3200萬元，地方群眾投資5300萬元），累計治理水土流失面積360平方公里，占全縣水土流失總面積的27.6%。共建設基本農(nóng)田3.46萬畝，造林24.34萬畝，實施封山育林36.2萬畝，新增有效灌溉面積1.6萬畝，完成小型水保工程448處，修建谷坑465座，河堤278公里，生產(chǎn)道路316公里，橋涵161座，實施改水、改廁、改灶4800戶。在丹北示范區(qū)建立起地埂利用示范基地、封禁治理及生態(tài)移民示范基地、經(jīng)濟林示范基地、村容村貌及節(jié)能示范基地等23個，發(fā)展生態(tài)示范村10個，使項目區(qū)山變綠了、水變清了、自然災害減少了、村容村貌整潔了，農(nóng)村基礎設施和生產(chǎn)條件得到改善，農(nóng)民收入不斷提高，社會經(jīng)濟得到快速發(fā)展。丹北生態(tài)示范區(qū)在治理實踐中，運用利益杠桿調(diào)動農(nóng)民積極性，因地制宜摸索出“八化”治理模式，即坡面耕地梯田化、溝臺耕地方田化、水利設施配套化、防洪工程標準化、封禁治理制度化、整坡建園規(guī)范化、村容村貌整潔化、流域治理公園化。“八化”治理模式適宜秦巴山區(qū)實際，對防治水土流失效果十分明顯，被評為全國13種流域治理模式之一，走出了一條投入少、速度快、效益好、機制活的小流域治理路子，取得了生態(tài)建設與經(jīng)濟建設、減災防災的“多贏”效果。在項目帶動下，1998-2001年，丹鳳縣連續(xù)四次榮獲全省水利建設“振興杯”，并被水利部、財政部命名為全國水保生態(tài)“十百千”工程示范縣，北部山區(qū)2004年被水利部列入“全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設示范區(qū)”。

　　一是農(nóng)業(yè)基礎設施不斷改善，抗災防災能力明顯提高。實行“山水林草、田園路村”綜合治理以來，項目區(qū)基本實現(xiàn)人均一畝基本農(nóng)田，戶均一畝水澆地的“雙一畝”目標。路通、水通、地平，生產(chǎn)條件發(fā)生了顯著變化。洪水災害頻發(fā)率由1997年前每年一次降到3-5年一次，現(xiàn)有設防措施普遍達到能夠抵御10年以上洪水，在相同降雨條件下，比非治理區(qū)災害減輕80%以上。

　　二是生態(tài)環(huán)境得到改善，森林覆蓋率明顯提高。項目區(qū)森林覆蓋率由治理前的60%增加到現(xiàn)在的78%，土壤侵蝕模數(shù)由2600噸下降到1870噸，年減少泥沙輸出43.8萬噸，項目區(qū)均由中度水土流失區(qū)降為輕度流失區(qū)，初步實現(xiàn)了人與自然相依相長、和諧發(fā)展的局面。

　　三是農(nóng)民收入不斷增長，收入渠道明顯增多。丹北山區(qū)小流域治理的出發(fā)點，主要是提高群眾的生產(chǎn)生活水平。通過土地結構的調(diào)整，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提高，“畜、藥、果”三大特色產(chǎn)業(yè)成為群眾收入的主要來源，農(nóng)民收入增長速度明顯高于全縣。2004年，糧食產(chǎn)量達到2.38萬噸，占全縣糧食總產(chǎn)量的30%，“畜、藥、果”特色產(chǎn)業(yè)收入達到1.9億元，占全縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的35%，人均純收入達到1550元，高出全縣9個百分點。棣花鎮(zhèn)中坪村僅核桃一項，今年人均收入就達到500元，預計3年后盛果期，人均將增收1500元以上。

　　四是通過項目的實施，社會得到全面協(xié)調(diào)發(fā)展。實施流域治理、生態(tài)移民、開展科技扶貧、進行“四改三建”，徹底改變了以往臟、亂、差的落后面貌，項目區(qū)群眾積極學習實用技術，掌握勞務技能成為時尚。逐步走上了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、社會穩(wěn)定的文明發(fā)展道路。丹北小流域治理的成功實踐，為土石山區(qū)農(nóng)村基礎設施建設積累了一定的經(jīng)驗。我們的主要做法是：

　　一、堅持科學的發(fā)展觀，從群眾切身利益出發(fā)，自覺轉變觀念，調(diào)整思路

　　丹鳳縣地處秦嶺腹地，流嶺蟒嶺位居南北，丹江橫貫東西，溝壑縱橫，河流密布，全縣因自然地理條件和人文因素分為丹北、川塬和丹南三部分。在北部山區(qū)，以木耳、香菇、天麻為代表的食藥用菌產(chǎn)業(yè)長期以來一直是林區(qū)群眾收入的主要來源，導致亂砍濫伐、過度墾荒屢禁不止，水土流失不斷加劇，直接危及群眾的眼前利益和長遠利益。

　　1997年，江總書記在陜北發(fā)出“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”倡議之后，縣委、縣政府結合實際認為，丹鳳最大的資源比較優(yōu)勢是生態(tài)優(yōu)勢。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先要轉變單純利用和征服自然的舊思想，牢固樹立保護自然就是保護自己，保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力的新觀念。同時在保護生態(tài)環(huán)境過程中也要充分考慮林區(qū)群眾的生產(chǎn)生活出路問題，把生態(tài)建設與經(jīng)濟建設緊密結合起來，既保證群眾長遠利益，近期增收也要有出路。1998年，縣水保局建議縣上選擇北部山區(qū)的蔡川鎮(zhèn)進行試點，拉開了秦嶺山區(qū)小流域綜合治理的帷幕。

　　蔡川鎮(zhèn)率先開展小流域治理，是被現(xiàn)實逼出來的苦干實干之路。該鎮(zhèn)由于地處高寒山區(qū)，耕地少產(chǎn)量低，實行封山禁伐以后群眾暫無收入來源。1996----1997年，蔡川先后遭遇百年不遇的旱災、洪災侵襲，農(nóng)作物收成大幅度下降，堤路、良田多被沖毀。面對嚴峻的困難局面，縣水保局組織蔡川鎮(zhèn)干部群眾認真反思，決心從根本上改變惡劣的生存條件。1997年秋，水保局抽調(diào)干部進行摸底調(diào)查，根據(jù)山系植被、群眾意愿、耕地分布、水土流失狀況及深山、淺山、河谷不同類型，因地制宜對全鎮(zhèn)小流域進行科學規(guī)劃，配套制定工程管護制度。當年在大坪溝進行治理試點，修石坎梯田380畝，攔沙壩20座，栽植經(jīng)濟林木8000株，治理流域10.8平方公里。次年，又發(fā)動群眾在新修梯田栽植地膜洋芋、丹參、板藍根等中藥材，在田頭栽植二花，當年畝均收入由過去的200元左右增加到700多元，解決了農(nóng)民的增收問題。實實在在的治理成效，給群眾吃了定心丸，極大地調(diào)動了群眾積極性，保證了后續(xù)工程的順利進行。縣上在總結蔡川經(jīng)驗的基礎上，對全縣小流域治理進行統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，綜合治理，連片建設。在丹北山區(qū)，主要實施以溝道治理為中心的“八化”治理模式，加強坡面封育，以實施坡改梯、修建溝臺地、修筑防洪保安工程；在丹南山區(qū)，以坡面治理為重點，提高林草覆蓋率，突出“微地形”治理，提高興水治山的科技含量；在川塬地區(qū)，以水利設施建設為重點，實施低產(chǎn)田改造，推廣優(yōu)良品種和無公害作物，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。目前在貫徹2005年中央一號文件精神的過程中，丹鳳縣進一步制定完善了長遠水土保持規(guī)劃和年度實施計劃，每年開工建設3—5條小流域，治理水土流失面積50平方公里，力爭到2015年，治理水土流失面積達到1000平方公里，逐步實現(xiàn)“山綠、水清、人富”目標。

　　二、以人為本，尊重群眾意愿，運用利益機制調(diào)動群眾的積極性

　　小流域治理的主體是群眾，推進農(nóng)村生態(tài)建設和基礎設施建設，離不開群眾的廣泛參與。在項目建設中，我們堅持以人為本，尊重群眾意愿，把群眾利益始終放在首位，使項目和群眾切身利益緊密聯(lián)系，確保項目建設的順利進行。丹鳳縣是農(nóng)業(yè)小縣，財政窮縣，縣本級對流域治理的投入有限。為了解決資金難題，丹北小流域綜合治理堅持小規(guī)模起步，以利益機制充分調(diào)動群眾積極性。一是堅持“誰治理、誰受益，誰投資、誰所有”的原則籌集資金，落實任務，分年度確定開工工程。二是實行“一事一議”的辦法，解決群眾投勞問題。針對農(nóng)村減負工作新要求，認真分析“稅費改革”和“兩工”取消后水利水保工程建設面臨的新形勢，通過召開村民大會，實行“一事一議”，在群眾意愿的基礎上，完善“推磨轉圈、以工換工”機制，因地制宜確定施工形式。一般工程組自為戰(zhàn)，重點工程以村會戰(zhàn)（小圈），規(guī)模工程聯(lián)村會戰(zhàn)（大圈），形成“大圈帶小圈，小圈并大圈”的推磨轉圈治理辦法，加快了工程進度。有些實在不能達到平衡的地方，采取項目建設補償機制，為項目建設中未受益的群眾合理安排其它基礎設施建設項目，使參與的群眾都能不同程度的受益。三是千方百計多渠道籌措建設資金。本著“民辦公助”的原則，一般工程費用由群眾自籌解決，難度大的工程爭取上級補助解決（一般占30%），實現(xiàn)“花小錢辦大事”。有時在資金不能及時到位情況下，部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能想辦法多方籌措，賒欠水泥、爆破器材等建設物資，確保工程順利實施。

　　三、實行資金捆綁使用，努力提高資金使用效益

　　丹鳳縣是貧困山區(qū)，資金短缺是小流域治理最大的制約因素。為使有限的資金發(fā)揮最大的效益，縣上對農(nóng)口部門爭取的各項國家投資進行有效整合，實行部門配合，資金配套，捆綁使用，各計其功，由水利筑堤、扶貧修地、交通修路架橋、林業(yè)造林，以項目為龍頭，捆綁使用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世界糧援項目、扶貧及農(nóng)村水利建設各項資金，走“水保搭臺、政府導演、部門唱戲”的路子，做到各級各方任務明確、責任落實、協(xié)調(diào)運作、密切配合，增強水利水保建設的整體合力，力求治一片成一片，逐步縮小貧困面。1998年，繼蔡川鎮(zhèn)大坪溝、楊洪溝、薛溝流域治理工程開工建成后，又由西向東，先后開展了六期“長治”、九期農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，使北部山區(qū)流域治理工程基本連片，經(jīng)過治理的流域田成方，樹成行，土地平整，主導產(chǎn)業(yè)初具規(guī)模，村容村貌大為改觀，村民生產(chǎn)、生活條件不斷改善，資金使用的整體效益和集約效益不斷提高。幾年來，全縣在丹北示范區(qū)建設中投入資金近3000萬元，其中水利部門1210萬元，占40%，農(nóng)發(fā)部門960萬元，占32%，其他各部門830萬元，占28%。

　　四、堅持小流域治理與農(nóng)民增收相結合，與村容村貌建設相結合

　　生態(tài)建設與經(jīng)濟建設密不可分，生態(tài)建設是經(jīng)濟發(fā)展的前提和可持續(xù)發(fā)展的基礎，而經(jīng)濟發(fā)展是生態(tài)建設順利進行和投入的保證。丹鳳縣從慘痛的歷史教訓中深深地體會到：國家要“被子”，群眾要“票子”，解決生態(tài)建設中的矛盾，必須充分考慮群眾的生產(chǎn)生活出路問題，只有解決了人口吃飯，牲口吃草、灶口燒柴等問題，農(nóng)民才不會在生態(tài)林和公益林上打主意；只有解決了農(nóng)民增收問題，農(nóng)民才能逐步轉變觀念，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。否則對生態(tài)建設的破壞就難以制止。因此，我們在建設生態(tài)示范區(qū)的過程中，注重把改善生態(tài)環(huán)境與增加農(nóng)民收入相結合，與村容村貌建設相結合，著力培育既能保護生態(tài)環(huán)境，又能增加農(nóng)民收入的特色產(chǎn)業(yè)，為生態(tài)環(huán)境營造屏障。一是在退耕還林（草）過程中，發(fā)揮森林植被好的優(yōu)勢，引導群眾在退耕地栽植核桃、板栗等特色干鮮果和山萸、杜仲、二花、丹參、黃芪等地道中藥材，巧妙地解決了“被子”和“票子”的關系；二是抽調(diào)1000名干部進駐100個村幫助10000戶產(chǎn)業(yè)示范戶發(fā)展畜、藥、果三大主導產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。2004年全縣三大主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值3.38億元，實現(xiàn)收入2.63億元,農(nóng)民人均產(chǎn)業(yè)收入876元,占農(nóng)民人均收入的61.8%；三是積極探索“農(nóng)村黨支部+協(xié)會”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）+協(xié)會”、“農(nóng)口部門+協(xié)會”的形式，為生態(tài)建設示范區(qū)農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，引導群眾走專業(yè)化、規(guī)?；⒓s化、科學化的路子，把小農(nóng)戶與大市場有效的連接起來，解決了群眾后顧之憂。四是加強村容村貌建設，改善農(nóng)戶的居住條件。通過實行生態(tài)移風易俗，改變農(nóng)村臟亂差現(xiàn)狀，實現(xiàn)“四改三建”，共興建移民小區(qū)8處，移民新村4個，對23個貧困村進行了綜合治理，修建人畜飲水工程1177處，解決了14萬人的飲水困難。

　　五、完善激勵機制，落實管護責任

　　農(nóng)村基礎設施能否發(fā)揮應有的作用，是小流域綜合治理成果能否鞏固的關鍵。丹鳳縣在北山小流域治理的實踐中,積極探索農(nóng)村基礎設施的有償使用和永續(xù)利用機制，基本建立起了小流域綜合治理的長效管護制度。一是按照“誰受益、誰負責”的原則，對小流域治理新增加的土地和水面及“四荒”地在項目建成后采取承包、拍賣使用權或股份合作等形式，在合同完善責、權、利清晰的基礎上由取得使用權的農(nóng)戶依法經(jīng)營；二是鼓勵農(nóng)戶投資投勞小流域綜合治理和開發(fā)“四荒”地項目，采取以獎代補、先干后補的辦法，由政府給予適當?shù)难a助，產(chǎn)權歸開發(fā)人所有；三是鼓勵農(nóng)戶直接投資興建小型水利設施，建成后可向其它使用人合理收取一定的費用；四是由集體興建的小型水利設施落實管護人，由管護人向其它使用者合理收取費用。在修建過程中，投資投勞的，將所投的工日折算成投資，在使用過程中逐次沖減，沖減完后再按標準向管護人繳納費用。管護人收取的費用，一部分作為投資收益，一部分用作日常維修費用。

　　六、加強工程科學設計、組織和管理，始終把工程質(zhì)量擺在突出位置

　　小流域治理能否切實見到成效，科學設計和管理很關鍵。為把丹北流域治理工程建成民心工程，把實事辦好，好事辦實，我局綜合運用工程、生態(tài)和耕作措施，尊重科學，尊重自然規(guī)律，對坡溝河道通盤考慮，科學設計，算清水帳，留足水路，寧可退耕還水、退路還水、退堤還水，也不走“改河造地不見地，年年筑堤水毀堤”的老路。在25度以下的坡耕地興修石坎梯田；在比降大的溝岔修塘堰或攔沙壩，確保下游安全；在耕地面積大、人口多的地方加固河堤，實行堤路結合；在基本農(nóng)田多的地方打井、修渠、平整土地，實現(xiàn)基本農(nóng)田水利化、方田化和林網(wǎng)化。為確保工程質(zhì)量，縣上制定了工程技術要求和質(zhì)量要點，印制各類質(zhì)量標準1200多冊，組織施工人員培訓學習，形成強有力的技術保障。在工程組織和管理過程中，認真實行工程質(zhì)量責任追究制，逐工序嚴格檢查驗收，并由承建者保修三年。如因質(zhì)量原因出現(xiàn)問題，原施工者負責無償維修恢復，力求建成精品工程。由于嚴把工程質(zhì)量關，丹鳳縣有8條小流域被水利部命名為“全國生態(tài)環(huán)境示范工小流域”，占全市精品流域的53.3%，一些領導和專家譽之為“全國一流、全省第一”，形成品牌優(yōu)勢。

　　丹北小流域治理的深入推進，為土石山區(qū)的農(nóng)村基礎設施建設積累了一定的經(jīng)驗。今后，我們還要在總結經(jīng)驗的基礎上，進一步落實管理責任，加大《水法》、《水土保持法》和《森林法》的執(zhí)法力度，遏制人為活動造成的水土流失和破壞森林資源行為，努力做到建一處、成一處、發(fā)揮效益一處，為實現(xiàn)丹鳳經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，進一步開創(chuàng)丹鳳縣水土保持工作的新局面而努力奮斗。