加強(qiáng)管護(hù) 提高效益

扎實(shí)推進(jìn)汾西縣淤地壩建設(shè)的新發(fā)展

 

山西省汾西縣水利局

 

 

　　汾西縣位于山西省中南部，黃河中游，屬黃土殘塬溝壑區(qū)，國土面積880平方公里?？h境內(nèi)梁峁交錯，溝壑縱橫，植被稀少，水土流失面積682平方公里，占國土總面積的78%，土壤侵蝕模數(shù)為每平方公里8000噸，年平均輸入下游泥沙量達(dá)545萬噸，是我省水土流失最為嚴(yán)重的地區(qū)之一；全縣耕地面積僅有33萬畝，溝壑面積占到總面積的75%，據(jù)統(tǒng)計，全縣1公里以上的溝道667條，溝道密度為每平方公里4.4公里，溝道普遍寬而淺，比降小，具有打壩淤地得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件，可建設(shè)開發(fā)的溝壩地面積在10萬畝以上。

　　淤地壩建設(shè)在我縣有著悠久的歷史，早在400多年前就有打壩淤地的文字記載。新中國成立后，歷屆縣委、縣政府都十分重視淤地壩建設(shè)，把壩系建設(shè)作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措來抓，開展了以壩系建設(shè)為主要內(nèi)容的治山治水運(yùn)動，總結(jié)出了以流域治理為單元，以溝壩地建設(shè)為重點(diǎn)，上游建設(shè)骨干壩，緩洪攔泥，下游及支溝建設(shè)中小淤地壩，淤地種植，大、中、小型壩相結(jié)合，防洪、攔泥、淤地、種植相配套的壩系建設(shè)模式，使我縣成為全省壩系農(nóng)業(yè)建設(shè)的典型示范縣。特別是2000年以來，新一屆縣委、縣政府把壩系建設(shè)放在改善縣域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的龍頭地位，先后出臺了《關(guān)于實(shí)施保一還二、三位一體、綜合治理工程建設(shè)意見》、《加強(qiáng)淤地壩管護(hù)工作意見》等有關(guān)壩系建設(shè)的文件，實(shí)行了縣、鄉(xiāng)、村黨政一把手壩系建設(shè)責(zé)任制，年年把壩系建設(shè)項(xiàng)目列入全縣重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目之中，并逐級簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，確保壩系建設(shè)年度目標(biāo)任務(wù)的如期落實(shí)。縣人大通過了《關(guān)于大力實(shí)施壩系工程建設(shè)的決議》，以法律的形式確定了淤地壩建設(shè)的重要地位。全縣大規(guī)模開展淤地壩建設(shè)，先后實(shí)施了十幾項(xiàng)壩系建設(shè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目，累計投資4800余萬元，新建骨干壩9座，新建中小型淤地壩36座，生產(chǎn)淤地壩8561座，溝壩地面積達(dá)到5萬余畝。這些旱澇保收，穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的溝壩地成為了汾西人民的“刮金板”、“溫飽田”，為貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富奔小康奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)，多次受到水利部的表彰。

　　一、管護(hù)不力的問題是困擾大中型淤地壩建設(shè)的最突出問題

　　近年來，隨著淤地壩建設(shè)工作的大規(guī)模開展，一座座淤地壩如雨后春筍般地展現(xiàn)在我縣的道道溝壑內(nèi)，成為一道非常亮麗的風(fēng)景線。由于小型淤地壩和生產(chǎn)壩壩體不大，壩控面積小，溝壩地面積小，一般不用專人管護(hù)，而是由耕種溝壩地的人管護(hù),由村委會同種地戶簽訂管護(hù)合同，也就是“誰耕種，誰管護(hù)，誰受益”。這樣，每座壩內(nèi)一家一戶基本上能分到一塊地，自己種地，自己護(hù)壩，群眾積極性很高，基本能按合同的規(guī)定在種地的同時管好護(hù)好淤地壩。

但對骨干壩和大中型淤地壩建設(shè)來說，管護(hù)工作卻存在著諸多新問題。主要表現(xiàn)在：骨干壩控制面積大，淤積時間長，大部分在10-15年后才能受益，群眾對大壩管護(hù)的積極性普遍不高；大壩由國家投資建設(shè)，項(xiàng)目區(qū)群眾只投入部分勞力，建成后的大壩一般都交付當(dāng)?shù)卮逦瘯褂貌⒐茏o(hù)，村委會限于資金缺乏等因素，在管護(hù)方面很難做到盡職盡責(zé)；淤地壩管護(hù)責(zé)任不明確，村委會在壩地的分配上地界不清，權(quán)屬不明，造成管護(hù)混亂；水利部門在工程完工交付村委會后，也因?yàn)闆]有專門的管護(hù)資金，在大壩管護(hù)上無能為力，很少有人再去問津。因此，一段時期內(nèi)我縣的許多骨干壩、大中型淤地壩由于疏于管理，毀壞嚴(yán)重，效益不高。如1993年我縣第一座骨干壩柏樂骨干壩建成后，即交付當(dāng)?shù)卮逦瘯褂煤凸茏o(hù)，但村委會在管護(hù)上一籌莫展，互相推諉，導(dǎo)致該壩在運(yùn)行初期，因管護(hù)不力每年都有不同程度的水毀現(xiàn)象，雖然每次都由縣水利局出錢找人維修好了，但管護(hù)不力始終是個令人擔(dān)憂的問題。1998年，在柏樂骨干壩管護(hù)范圍內(nèi)竟然出現(xiàn)了大量開采鐵礦的現(xiàn)象，一度對大壩安全造成嚴(yán)重威脅。又如曹溝壩建成后，先由獨(dú)堆村委會統(tǒng)一管理，汛期壩體受洪水沖刷出現(xiàn)險情后，村委會組織群眾維修養(yǎng)護(hù)，但由于缺乏激勵機(jī)制，管護(hù)責(zé)任不明確，多次出現(xiàn)互相扯皮現(xiàn)象。村委會只好把壩地承包給五戶村民，規(guī)定誰受益誰管護(hù)，但又因界限不清，村民責(zé)任心不強(qiáng)，竟出現(xiàn)了蠶食壩體、擴(kuò)大耕地的不良事件，對壩體安全運(yùn)行造成不利影響。

　　如何管好用好這些骨干壩，使之發(fā)揮長期效益，成為擺在我們面前一個不容回避、急需解決的新問題。

　　二、探索管護(hù)辦法是加快我縣大中型淤地壩建設(shè)的一項(xiàng)重要工作

　　多年來，我縣縣委、縣政府一直高度重視大中型淤地壩的管護(hù)問題，把解決淤地壩的管護(hù)問題放在十分重要的議事日程，多次召集水利局、農(nóng)發(fā)辦、扶貧辦等建設(shè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人，到馬溝流域、康和溝流域、西河流域等十幾條流域檢查工程，走訪農(nóng)戶，不斷研究和探索適合我縣實(shí)際情況的淤地壩管護(hù)辦法。

　?。ㄒ唬?ldquo;護(hù)壩田”制度的發(fā)展過程。1998年柏樂骨干壩管護(hù)出現(xiàn)嚴(yán)重問題后，水利局多次同村委會研究協(xié)商，最后決定由村委會從機(jī)動地里調(diào)出6畝耕地，劃撥給該村村民王來明耕種，并由他負(fù)責(zé)管護(hù)骨干壩，村委會和王來明簽定了管護(hù)合同，劃定了管護(hù)范圍，明確了管護(hù)職責(zé)，水利局作為監(jiān)督方負(fù)責(zé)監(jiān)督雙方履行義務(wù)的情況。這就是初期的“護(hù)壩田”制度。簽了合同的王來明積極性很高，對骨干壩的管護(hù)認(rèn)真負(fù)責(zé)，他多次修復(fù)了汛期壩體出現(xiàn)的大小沖溝，及時制止了管護(hù)范圍內(nèi)企圖開采鐵礦的不法行為。由于管護(hù)得力，柏樂骨干壩再也沒有出現(xiàn)過任何險情，淤地面積現(xiàn)已達(dá)到180多畝。此后，縣水利局又在李高溝等多座大型淤地壩中實(shí)踐了“護(hù)壩田”制度，并不斷補(bǔ)充和完善。在大量實(shí)踐基礎(chǔ)上，2003年，縣委、縣政府出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淤地壩管護(hù)工作的意見》，決定將所有已建和新建的大中型淤地壩全部實(shí)行“護(hù)壩田”制度。

　　“護(hù)壩田”制度明確規(guī)定：要逐壩明晰產(chǎn)權(quán)和管理受益主體，受益者必須從淤地壩新增耕地中劃出一定面積，按照不改變土地農(nóng)業(yè)用途的原則，作為淤地壩管理和維修資金來源，實(shí)行以田養(yǎng)壩。具體操作中，護(hù)壩田規(guī)模一般控制在10－15畝，在確保淤地壩管理和維修資金有來源、人員有保障、管理措施能落實(shí)的前提下，有些從淤地壩本身新增耕地中劃出；有些從大壩調(diào)控洪水、保護(hù)下游范圍內(nèi)的壩地或河川地中劃出；有些在群眾自愿的前提下，按照等價原則，從受益區(qū)已有的山地果園、林木、草場等其它收入來源中劃出。

　　為了切實(shí)發(fā)揮“護(hù)壩田”的作用，我縣在實(shí)踐中采取了使“護(hù)壩田”經(jīng)營者和護(hù)壩人相分離、“護(hù)壩田”經(jīng)營收支兩條線的辦法，所有護(hù)壩田及等價替代物收益權(quán)，全部由受益村委會以協(xié)議形式轉(zhuǎn)給水利局。水利局以公開招標(biāo)的方式確定“護(hù)壩田”經(jīng)營者，與經(jīng)營者簽訂“護(hù)壩田”經(jīng)營合同，由經(jīng)營者每年按合同上繳固定的租金，這就是“護(hù)壩田”經(jīng)營所得。“護(hù)壩田”或等價替代物產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站回收上交水利局，由水利局專帳、專戶管理，專項(xiàng)用于淤地壩管理和維修，其中70%用于大壩管理人員工資，護(hù)壩人只有履行了管護(hù)合同中規(guī)定的義務(wù)，才可以得到合同中規(guī)定的全部報酬；30%作為本縣范圍內(nèi)淤地壩工程的維修基金，由縣水利局統(tǒng)籌調(diào)劑使用。

　　實(shí)行“護(hù)壩田”經(jīng)營者和護(hù)壩人相分離、經(jīng)營收入的收支兩條線，進(jìn)一步明確了管護(hù)資金和維修費(fèi)用，徹底扭轉(zhuǎn)了過去水利部門“多建一座壩，多背一個包袱”的被動局面。目前，我縣18座骨干壩全部實(shí)行了“護(hù)壩田”制度，管護(hù)效果很好。

　?。ǘ?ldquo;拍賣”管護(hù)制度的發(fā)展過程。鑒于部分大中型淤地壩在淤積年限內(nèi)不能正常耕種，經(jīng)濟(jì)效益較低的實(shí)際情況，我縣又適時地推行了“拍賣”管護(hù)制度。就是通過產(chǎn)權(quán)制度改革，以流域?yàn)閱卧?，壩地結(jié)合，溝坡結(jié)合，把淤地壩及壩地與小流域、荒山荒坡拍賣相結(jié)合，共同租賃、承包、拍賣給個體自然人，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。如曹溝壩的管護(hù)就是“拍賣管護(hù)”的典型。1998年，在縣水利局的組織協(xié)調(diào)下，村委會將曹溝壩內(nèi)耕地作了統(tǒng)一調(diào)整，通過合法程序，全部承包給本村村民郭二只耕種，并由他負(fù)責(zé)管護(hù)大壩。村委會和郭二只簽定了管護(hù)合同，明確了責(zé)任和義務(wù)，并由水利局負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行。但鑒于曹溝壩在淤積年限內(nèi)不能正常耕種的實(shí)際情況，根據(jù)“誰管護(hù)，誰受益”的原則，村委會以優(yōu)惠價格將曹溝1600余畝荒山的使用權(quán)公開拍賣給郭二只，作為對管護(hù)曹溝骨干壩的報酬，并規(guī)定承包經(jīng)營50年，承包期間不征糧、不納稅、可繼承。管護(hù)大壩的郭二只，同時擁有大壩及所購買1600畝荒山的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。7年來，曹溝壩的管護(hù)十分到位，國家和集體沒有因大壩的維修管護(hù)花過一分錢。實(shí)踐證明，以壩養(yǎng)壩，或者說以小流域養(yǎng)壩，是我縣在大型淤地壩管護(hù)方面的又一成功嘗試。

　　之外，我縣在成功推行“護(hù)壩田”管護(hù)制度和“拍賣”管護(hù)制度的同時，還推行了基本農(nóng)田保護(hù)制度。把新增溝壩地納入基本農(nóng)田保護(hù)范圍，設(shè)立永久性標(biāo)志牌，逐塊登記，三級建檔，嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用，保證了溝壩地不受侵害。

　　通過采取以上管護(hù)措施，鞏固和擴(kuò)大了壩系建設(shè)成果，形成了全縣壩系工程建設(shè)“建管并重，科學(xué)管理”的新機(jī)制。

　　三、管護(hù)初見成效是淤地壩建設(shè)深受群眾歡迎的一個主要原因

　　“溝里筑道壩，攔泥又增收”，這是群眾對淤地壩作用的最好評價。我縣在大中型淤地壩管護(hù)中走出了一條堅實(shí)而富有成效的路子，使得壩系建設(shè)在滯洪減災(zāi)、攔截泥沙、增地增收、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大作用。

　?。ㄒ唬┯行Ч茏o(hù)讓群眾看到了實(shí)效，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，極大地調(diào)動了廣大群眾管壩護(hù)壩的積極性。“三分建設(shè)，七分管護(hù)”。十幾來，廣大農(nóng)民群眾從淤地壩管護(hù)中見到了成效，徹底從過去“越窮越墾，越墾越窮”的惡性循環(huán)和傳統(tǒng)的廣種薄收中解放出來。溝壩地穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、旱澇保收且集中連片，地塊平整，交通條件較好，為山區(qū)農(nóng)村優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，實(shí)行集約化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，廣大農(nóng)民群眾逐步走上了科學(xué)種田，精種多收，種養(yǎng)結(jié)合，全面發(fā)展的新路子。據(jù)測算，一畝溝壩地的生產(chǎn)能力相當(dāng)于8—10畝坡耕地，能解決兩個人的吃飯問題，全縣5.25萬畝溝壩地，人均近0.5畝，基本解決了全縣的吃糧問題。有了“保命田”，吃了“定心丸”，解決了后顧之憂后，群眾得到了實(shí)惠，也踴躍參與到管壩護(hù)壩的實(shí)踐中。目前，全縣30多座大中型淤地壩全部落實(shí)“護(hù)壩田”制度和“拍賣”管護(hù)制度，群眾參與管壩護(hù)壩的積極性達(dá)到了前所未有的水平。

　?。ǘ┯行Ч茏o(hù)使大中型淤地壩在滯洪減災(zāi)、控制水土流失、保證溝壩地安全方面起到了積極的作用。10多年前，我縣在大中型淤地壩建設(shè)中普遍存在著重建輕管現(xiàn)象，從上到下沒有出臺一項(xiàng)有效的管護(hù)制度，因此也飽受了淤地壩帶來的災(zāi)難。1985年，一場大暴雨襲擊了康和溝流域，長期缺乏管理的康和溝骨干壩一夜之間被沖毀，溝內(nèi)85%的淤地壩也全部沖開，群眾蒙受重大損失，直到1989年才得以修復(fù)。1994年，我縣連降9次大暴雨，總降雨量達(dá)350毫米的降雨使康和溝流域淤地壩又一次受到損失。從1995年到現(xiàn)在的10年時間里，我縣不斷強(qiáng)化淤地壩管護(hù)，出臺了多項(xiàng)強(qiáng)有力的管護(hù)政策，每一項(xiàng)管護(hù)措施落實(shí)得十分到位，全縣30多座大中型淤地壩在較大洪水時無一發(fā)生損毀現(xiàn)象，從源頭上封堵了向下游輸送泥沙的通道，有效防止了溝底下切，溝頭前伸，減輕了溝道侵蝕，有效保護(hù)了下游壩地的安全。全縣的水土流失也得到了有效遏制，與20年前相比，侵蝕模數(shù)由每平方公里8000噸減少到1782噸。

　?。ㄈ┯行Ч茏o(hù)使大中型淤地壩在攔泥保土、淤地造田、提高糧食產(chǎn)量方面起到了積極的作用。近年來，我縣逐年加大了淤地壩的管護(hù)力度，使淤地壩在攔減洪水泥沙、淤地造田、提高糧食產(chǎn)量等方面發(fā)揮了重要作用。如康和溝壩系、獨(dú)堆河壩系等十幾座壩系，由于管護(hù)得力，泥沙大部分能夠就地攔蓄，水土資源就地得到充分利用，荒溝變成良田，且淤成的壩地土地肥沃、耕作方便，提高了糧食產(chǎn)量，深受廣大群眾的歡迎。全縣溝壩地現(xiàn)已發(fā)展到5.25萬畝，占全縣耕地總面積的16%。2004年全縣糧食總產(chǎn)量5.1萬噸，其中溝壩地總產(chǎn)量2.68萬噸，溝壩地平均單產(chǎn)510公斤，壩地產(chǎn)量占到全縣糧食總產(chǎn)量的52.5%。用占全縣耕地1/6的面積獲得了全縣1/2以上的糧食產(chǎn)量，效益是十分顯著的。

　　我縣在壩系建設(shè)和管護(hù)方面做了一些嘗試，摸索出一些經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成績，但同全國壩系建設(shè)和管護(hù)搞得好的地方相比，還有不小差距。我們將借這次機(jī)會認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒各地的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，進(jìn)一步加強(qiáng)淤地壩建設(shè)與管理，扎實(shí)推進(jìn)我縣淤地壩建設(shè)的新發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會做出更大貢獻(xiàn)。