加強(qiáng)水保監(jiān)督執(zhí)法  認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀
內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳

     一、基本情況
     隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目日益增多，很多建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)和生產(chǎn)過(guò)程中不注意水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，無(wú)序占?jí)恨r(nóng)田、林地、草地、水土保持工程等，濫采、濫挖、亂取、亂棄土石渣，造成的新的人為水土流失十分嚴(yán)重，同時(shí)也加劇了建設(shè)區(qū)域原有水土流失，致使很多地方的水土流失治理速度趕不上人為破壞的速度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全區(qū)共有可能造成水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)廠礦5116個(gè)，其中采礦業(yè)3863個(gè)，生產(chǎn)類工廠1253個(gè)，修筑公路、鐵路2.6萬(wàn)多公里，排放廢棄土石渣129053.95萬(wàn)立米，直接破壞地貌植被面積124平方公里。
     二、 水土保持工作開展現(xiàn)狀
     近些年來(lái)，隨著我區(qū)以能源、資源開發(fā)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的蓬勃開展，帶動(dòng)了全區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水土保持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益凸現(xiàn)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失對(duì)原本已經(jīng)十分脆弱的生態(tài)環(huán)境的影響與破壞也不斷加劇。如何樹立科學(xué)的發(fā)展觀，真正做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，成為新時(shí)期水土保持工作的重要課題。為此，我們及時(shí)調(diào)整水土保持工作思路，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持工作納入重要的工作內(nèi)容，逐步完善和規(guī)范管理，不斷加大監(jiān)督執(zhí)法力度。
     （一）完善法律法規(guī)體系建設(shè)
     完善的法律法規(guī)體系建設(shè)是保證水土保持基本國(guó)策制度貫徹落實(shí)的根本保障。全區(qū)各地根據(jù)地方特點(diǎn)，圍繞《中華人民共和國(guó)水土保持法》出臺(tái)一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。自治區(qū)1993年出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》，1995年自治區(qū)人民政府出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土流失防治費(fèi)征收使用管理辦法》等配套法規(guī)和規(guī)章，1999年5月自治區(qū)人民政府發(fā)布了《全區(qū)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)劃分的通告》。“十五”期間，呼和浩特市出臺(tái)了《呼和浩特市水土保持條例》，通遼市、包頭市出臺(tái)了《通遼市水土保持實(shí)施細(xì)則》，《包頭市水土保持條例》，其它盟市也結(jié)合水土保持生態(tài)建設(shè)的實(shí)際發(fā)布了禁牧令等規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的出臺(tái)和實(shí)施，為水土保持監(jiān)督、監(jiān)測(cè)工作提供了更具操作性的規(guī)定，推動(dòng)和促進(jìn)了水土保持生態(tài)建設(shè)工作的開展。
     （二）加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理，啟動(dòng)了監(jiān)督管理能力建設(shè)
     水土保持預(yù)防監(jiān)督管理的主要職責(zé)是行使水土保持監(jiān)督檢查、水土保持方案審批和“規(guī)費(fèi)”征收三項(xiàng)基本行政職權(quán)，通過(guò)建立一系列相應(yīng)的制度，規(guī)范開發(fā)建設(shè)單位和個(gè)人的行為，減少人為破壞，落實(shí) “誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”的原則。首先從造成人為水土流失的生產(chǎn)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目普查入手，分類建擋立卡；其次按照《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制審批管理規(guī)定》和《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》的要求，規(guī)范開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，明確有關(guān)規(guī)定；三是落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批規(guī)定，執(zhí)行"三同時(shí)"制度，嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審批管理。加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)的監(jiān)督檢查，針對(duì)開發(fā)建設(shè)單位只顧追求短期經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境保護(hù)的行為，水保監(jiān)督部門上下協(xié)作，采取法律手段和新聞曝光等辦法，查處違反《水土保持法》的大案要案，督促開發(fā)建設(shè)單位積極落實(shí)水土流失的防治責(zé)任和履行防治義務(wù)，推動(dòng)了“三同時(shí)”制度的落實(shí)，形成了水行政主管部門行業(yè)監(jiān)督管理、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，共同防治水土流失的良好局面，人為水土流失得到有效遏制。為了適應(yīng)新形勢(shì)下水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)的要求，各地注重對(duì)監(jiān)督執(zhí)法人員、尤其是新到崗人員水土保持專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。2008年以來(lái)我廳共舉辦各類培訓(xùn)班3次，培訓(xùn)人員818人次。
     （三）加強(qiáng)宣傳
     我們始終把水保法律、法規(guī)的宣傳作為水保工作的先導(dǎo)，下大力宣傳普及水保法律知識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)水保法制觀念，為水保生態(tài)建設(shè)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)輿論氛圍。在宣傳形式上，堅(jiān)持“把握一個(gè)宗旨，突出一個(gè)中心，圍繞一個(gè)主題”的宣傳戰(zhàn)略，即把握“依法防治水土流失”的宗旨，突出“預(yù)防為主”的中心，圍繞“水土保持是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”的主題。在宣傳方法上，采取日常宣傳與集中宣傳相結(jié)合的形式，特別是每年的《水土保持法》頒布紀(jì)念日，全區(qū)各地采取多種形式深入開展水土保持法規(guī)的宣傳教育活動(dòng)。通過(guò)宣傳教育，不僅有效地提高了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的水土保持生態(tài)建設(shè)意識(shí)，而且使開發(fā)建設(shè)單位保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理人為水土流失的責(zé)任感顯著增強(qiáng)，逐步形成了全社會(huì)關(guān)心、支持水土保持生態(tài)建設(shè)的良好氛圍。
     （四）強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)
     在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)上提供好服務(wù)。加強(qiáng)水土保持技術(shù)服務(wù)的管理，嚴(yán)格技術(shù)審查和行政許可審批。我們要求編制單位在方案編制和審查過(guò)程中，必須深入實(shí)地進(jìn)行詳盡的調(diào)查研究，提出的防治措施即要從水土保持角度考慮，也要從經(jīng)濟(jì)角度為建設(shè)單位考慮。針對(duì)近年來(lái)出現(xiàn)的越級(jí)編報(bào)、審批水土保持方案，分解項(xiàng)目規(guī)模，技術(shù)市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)等情況，自治區(qū)水利廳先后出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，使水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)和行政審批得到進(jìn)一步規(guī)范。自治區(qū)水利廳在呼和浩特市組織召開了全區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督暨監(jiān)測(cè)工作會(huì)議。會(huì)議總結(jié)了“十五”期間我區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)測(cè)工作，研究討論了水土保持技術(shù)市場(chǎng)存在的問(wèn)題，根據(jù)水利部《全國(guó)水土保持預(yù)防監(jiān)督綱要》總體要求，研究部署了下一階段水土保持預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)測(cè)工作。這次會(huì)議是我區(qū)第一次專門召開的水土保持預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)測(cè)工作會(huì)議，表明我區(qū)水土保持工作開始從過(guò)去重治理輕管理開始向治理與監(jiān)督管理并重的方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，會(huì)議首次提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)管理，保證我區(qū)水土保持事業(yè)良性發(fā)展的問(wèn)題的意見。
    （五）加強(qiáng)部門協(xié)作和日常監(jiān)督檢查
     在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理方面，我們積極主動(dòng)爭(zhēng)取有關(guān)行業(yè)管理部門的配合，為了深入貫徹落實(shí)，切實(shí)保護(hù)、合理利用水土資源，遏制人為活動(dòng)造成水土流失，自治區(qū)人大先后多次組織有關(guān)行業(yè)主管部門，在全區(qū)范圍內(nèi)對(duì)水土保持法貫徹落實(shí)情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。與發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、交通廳、環(huán)保局、國(guó)土資源廳、電力公司、呼和浩特鐵路局等行業(yè)主管部門，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批管理的通知》保證了從各個(gè)環(huán)節(jié)上要求生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目履行水土流失防治義務(wù)。水土保持方案制度建立以來(lái)，各級(jí)水行政主管部門一直在致力于抓好水土保持方案的落實(shí)。通過(guò)督促檢查和宣傳引導(dǎo)，使建設(shè)單位（業(yè)主）逐步開始將水土保持方案從書本上開始落實(shí)到地上，收到了比較好的效果，盡管落實(shí)程度參差不齊，真正及時(shí)根據(jù)水土保持方案要求的內(nèi)容全部落實(shí)各項(xiàng)內(nèi)容的建設(shè)項(xiàng)目還不是很多，但還是將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目等人為水土流失治理工作推上了一個(gè)新的臺(tái)階。2005-2009年，僅自治區(qū)水利廳審批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目就達(dá)670余項(xiàng)，使自治區(qū)本級(jí)批準(zhǔn)立項(xiàng)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案編報(bào)率達(dá)到95%以上，審批率達(dá)到100%。
     （六）樹立一批水土保持工作先進(jìn)典型
     榜樣的力量是無(wú)窮的，宣傳需要用事實(shí)說(shuō)話。推行水土保持方案報(bào)告制度以來(lái)，通過(guò)我們的不懈努力，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作得到了社會(huì)有關(guān)方面的廣泛理解與支持，涌現(xiàn)出了一批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持先進(jìn)典型，這些建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)與生產(chǎn)運(yùn)行過(guò)程中，能夠認(rèn)真履行水土流失防治義務(wù)，有創(chuàng)造性地開展水土保持工作。我們注重將這些先進(jìn)單位樹立為典型，通過(guò)典型宣傳。如，內(nèi)蒙古達(dá)拉特電廠、神華東勝礦區(qū)地處沙漠邊緣，自然環(huán)境惡劣，水土流失嚴(yán)重，從建設(shè)初期，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層就十分重視水土保持工作，積極與地方水土保持部門保持溝通，通過(guò)廣大干部職工多年的努力，將昔日風(fēng)沙滾滾的流沙地建設(shè)成一座現(xiàn)代化的園林式廠區(qū)；丹拉國(guó)道主干線巴拉貢—麻黃溝段工程項(xiàng)目辦在工程建設(shè)過(guò)程中，通過(guò)建立各種制度約束并跟蹤監(jiān)督施工單位的不合理行為，最大限度減少了對(duì)地表的擾動(dòng)和植被的破壞，并根據(jù)當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境情況，修改了不合理的取土場(chǎng)設(shè)置和防護(hù)工程設(shè)計(jì)，并通過(guò)摸索實(shí)踐，采取因地制宜的水土流失防治措施，收到了良好效果。
     （七）依法推進(jìn)水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收工作
     隨著水土保持方案報(bào)告制度的逐步建立和規(guī)范，督促開發(fā)建設(shè)單位認(rèn)真落實(shí)水土保持方案、及時(shí)申請(qǐng)水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收成為監(jiān)督執(zhí)法工作的又一個(gè)重點(diǎn)。近年來(lái)，我們一方面加強(qiáng)與自治區(qū)有關(guān)主管部門的溝通與協(xié)調(diào)，將水土保持設(shè)施驗(yàn)收作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目主體驗(yàn)收的前置條件；另一方面，重點(diǎn)加強(qiáng)了對(duì)進(jìn)入驗(yàn)收階段生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，督促建設(shè)單位認(rèn)真落實(shí)水土保持方案要求，在主體工程進(jìn)入試生產(chǎn)和試運(yùn)行階段后及時(shí)申請(qǐng)水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收，通過(guò)水土保持驗(yàn)收評(píng)價(jià)水土保持行政許可的落實(shí)結(jié)果，使建設(shè)單位的水土保持法律責(zé)任得到全面履行。截止2009年10月底，兩年來(lái)自治區(qū)共驗(yàn)收生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施79項(xiàng)。
      三、存在問(wèn)題
     （一）水土保持法規(guī)體系有待完善
     《水土保持法》頒布已有十多年，對(duì)預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。隨著時(shí)間推移和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，新形勢(shì)下對(duì)水土保持工作提出了新的要求。水土保持法及其相應(yīng)的法規(guī)體系已不能滿足當(dāng)前水土保持工作的需要，亟待進(jìn)行修改和完善。地方相應(yīng)法規(guī)的修訂工作也需及時(shí)開展，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展需要。
     （二）水土保持“三同時(shí)”制度有待深入
     一些部門和地方法制觀念淡薄，往往強(qiáng)調(diào)部門或地方利益，以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人為造成新的水土流失現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在立項(xiàng)審批過(guò)程中迫于行政審批需要，雖然編報(bào)了水土保持方案，但并不按照水土保持方案落實(shí)，水土保持“三同時(shí)”制度在很多生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中不能有效地落實(shí)。
     （三）水土保持督查能力有待提高
     建立一支專門的水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法隊(duì)伍的思想、作風(fēng)、業(yè)務(wù)、制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立多層次、多渠道的培訓(xùn)制度，全面提升水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和督察能力，提高督察的效率和效力，有效促進(jìn)水土保持法的貫徹落實(shí)。
     （四）監(jiān)督管理工作開展不全面
     近年來(lái)，各地普遍將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理的重點(diǎn)放在了國(guó)家和自治區(qū)立項(xiàng)的大中型項(xiàng)目上，忽視了對(duì)中小型項(xiàng)目的監(jiān)督管理，各地也反映中小型建設(shè)項(xiàng)目管理起來(lái)的確比較困難，水土保持方案編報(bào)率較低，監(jiān)督執(zhí)法難度大。此外由于多方面原因，水土保持監(jiān)督管理還有空白領(lǐng)域，如城市改造和新區(qū)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域以及低等級(jí)公路、低等級(jí)輸變電工程水土保持工作還沒有開展，還需要繼續(xù)做工作。
     （五）水土保持“三同時(shí)”制度需要繼續(xù)加強(qiáng)
     通過(guò)近年來(lái)的連續(xù)檢查督促和本次專項(xiàng)行動(dòng)，反映出建設(shè)單位對(duì)水土保持“三同時(shí)”制度貫徹執(zhí)行不力。一些開發(fā)建設(shè)單位對(duì)水土保持工作的重要性認(rèn)識(shí)還不足，不重視建設(shè)過(guò)程中的水土流失防治；對(duì)水土保持工作的要求理解不全面，水土保持監(jiān)理、監(jiān)測(cè)工作滯后或者沒有開展，主體工程完工后不進(jìn)行水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收。在很多行業(yè)部門的概估算允許支出目錄中并沒有單列水土保持工作的相關(guān)費(fèi)用，造成水土保持費(fèi)用沒有出處。
      四、今后幾年的主要工作計(jì)劃
     （一）認(rèn)真落實(shí)水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)工作
     水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)是水利部在總結(jié)全國(guó)水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)工作中表現(xiàn)出來(lái)水土保持管理能力不足的問(wèn)題而做出的重要決定，是進(jìn)一步提高水土保持監(jiān)督管理工作效能和社會(huì)地位的一次良好機(jī)遇，自治區(qū)水利廳高度重視，研究制定了可行的實(shí)施方案，正在認(rèn)真扎實(shí)地組織落實(shí)。
     （二）繼續(xù)加強(qiáng)水土保持“三同時(shí)”制度的監(jiān)督檢查
     繼續(xù)加強(qiáng)水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、竣工驗(yàn)收三個(gè)環(huán)節(jié)的管理工作，制定相應(yīng)的管理辦法，用制度約束管理行為。加強(qiáng)水土保持技術(shù)人才和監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的培養(yǎng)，提高監(jiān)督執(zhí)法水平和技術(shù)服務(wù)質(zhì)量。水土保持監(jiān)督檢查要形成制度化，改變一些地方存在的“以征代管“的監(jiān)督管理方式。
     （三）加強(qiáng)水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的管理
     我區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)十幾年的培育，空前活躍，但是我們也看到很多目前存在的亟待解決的問(wèn)題，今后幾年，要研究制定對(duì)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)的管理措施，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，加大對(duì)不良行為的打擊和處罰力度，努力培養(yǎng)一個(gè)和諧、繁榮、有序的水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)。
     （四）盡快修訂出臺(tái)水土流失防治費(fèi)和水土保持補(bǔ)償費(fèi)收繳使用管理辦法
     水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的收繳上解困難重重，每年都要多次催促到位的也寥寥無(wú)幾。有的地方征收不力，有的地方拖延或減少上解，有的地方以各種理由拒不上解，致使自治區(qū)本級(jí)水土保持監(jiān)督管理工作捉襟見肘，工作很難深入開展。此外，原收費(fèi)管理辦法也存在諸多不足，不能滿足現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的需要，亟待修訂。自治區(qū)水利廳已經(jīng)研究確定了分級(jí)征收使用管理的基本思路，目前修訂初稿已形成，將盡快下發(fā)各地征求意見。
     （五）重新劃定自治區(qū)水土流失防治分區(qū)
     十年來(lái)我區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大變化，開發(fā)建設(shè)利用格局顯著改變，需要通過(guò)調(diào)查、分析和研究，重新確定自治區(qū)水土流失“三區(qū)”劃分。