加強(qiáng)水保監(jiān)督執(zhí)法  認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀
內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳

     一、基本情況
     隨著我區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，各類生產(chǎn)建設(shè)項目日益增多，很多建設(shè)項目在建設(shè)和生產(chǎn)過程中不注意水土保持和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，無序占壓農(nóng)田、林地、草地、水土保持工程等，濫采、濫挖、亂取、亂棄土石渣，造成的新的人為水土流失十分嚴(yán)重，同時也加劇了建設(shè)區(qū)域原有水土流失，致使很多地方的水土流失治理速度趕不上人為破壞的速度。據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)共有可能造成水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)廠礦5116個，其中采礦業(yè)3863個，生產(chǎn)類工廠1253個，修筑公路、鐵路2.6萬多公里，排放廢棄土石渣129053.95萬立米，直接破壞地貌植被面積124平方公里。
     二、 水土保持工作開展現(xiàn)狀
     近些年來，隨著我區(qū)以能源、資源開發(fā)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的各類生產(chǎn)建設(shè)項目的蓬勃開展，帶動了全區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水土保持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益凸現(xiàn)，生產(chǎn)建設(shè)項目造成的人為水土流失對原本已經(jīng)十分脆弱的生態(tài)環(huán)境的影響與破壞也不斷加劇。如何樹立科學(xué)的發(fā)展觀，真正做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧相處，成為新時期水土保持工作的重要課題。為此，我們及時調(diào)整水土保持工作思路，將生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持工作納入重要的工作內(nèi)容，逐步完善和規(guī)范管理，不斷加大監(jiān)督執(zhí)法力度。
     （一）完善法律法規(guī)體系建設(shè)
     完善的法律法規(guī)體系建設(shè)是保證水土保持基本國策制度貫徹落實的根本保障。全區(qū)各地根據(jù)地方特點，圍繞《中華人民共和國水土保持法》出臺一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。自治區(qū)1993年出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，1995年自治區(qū)人民政府出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)水土流失防治費征收使用管理辦法》等配套法規(guī)和規(guī)章，1999年5月自治區(qū)人民政府發(fā)布了《全區(qū)水土流失重點防治區(qū)劃分的通告》。“十五”期間，呼和浩特市出臺了《呼和浩特市水土保持條例》，通遼市、包頭市出臺了《通遼市水土保持實施細(xì)則》，《包頭市水土保持條例》，其它盟市也結(jié)合水土保持生態(tài)建設(shè)的實際發(fā)布了禁牧令等規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的出臺和實施，為水土保持監(jiān)督、監(jiān)測工作提供了更具操作性的規(guī)定，推動和促進(jìn)了水土保持生態(tài)建設(shè)工作的開展。
     （二）加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理，啟動了監(jiān)督管理能力建設(shè)
     水土保持預(yù)防監(jiān)督管理的主要職責(zé)是行使水土保持監(jiān)督檢查、水土保持方案審批和“規(guī)費”征收三項基本行政職權(quán)，通過建立一系列相應(yīng)的制度，規(guī)范開發(fā)建設(shè)單位和個人的行為，減少人為破壞，落實 “誰開發(fā)、誰保護(hù)、誰造成水土流失誰負(fù)責(zé)治理”的原則。首先從造成人為水土流失的生產(chǎn)、生產(chǎn)建設(shè)項目普查入手，分類建擋立卡；其次按照《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編制審批管理規(guī)定》和《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》的要求，規(guī)范開發(fā)建設(shè)活動，明確有關(guān)規(guī)定；三是落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報審批規(guī)定，執(zhí)行"三同時"制度，嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)項目的審批管理。加強(qiáng)對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案落實的監(jiān)督檢查，針對開發(fā)建設(shè)單位只顧追求短期經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境保護(hù)的行為，水保監(jiān)督部門上下協(xié)作，采取法律手段和新聞曝光等辦法，查處違反《水土保持法》的大案要案，督促開發(fā)建設(shè)單位積極落實水土流失的防治責(zé)任和履行防治義務(wù)，推動了“三同時”制度的落實，形成了水行政主管部門行業(yè)監(jiān)督管理、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，共同防治水土流失的良好局面，人為水土流失得到有效遏制。為了適應(yīng)新形勢下水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)的要求，各地注重對監(jiān)督執(zhí)法人員、尤其是新到崗人員水土保持專業(yè)知識和法律知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。2008年以來我廳共舉辦各類培訓(xùn)班3次，培訓(xùn)人員818人次。
     （三）加強(qiáng)宣傳
     我們始終把水保法律、法規(guī)的宣傳作為水保工作的先導(dǎo)，下大力宣傳普及水保法律知識，增強(qiáng)全社會水保法制觀念，為水保生態(tài)建設(shè)創(chuàng)造一個良好的社會輿論氛圍。在宣傳形式上，堅持“把握一個宗旨，突出一個中心，圍繞一個主題”的宣傳戰(zhàn)略，即把握“依法防治水土流失”的宗旨，突出“預(yù)防為主”的中心，圍繞“水土保持是我們必須長期堅持的一項基本國策”的主題。在宣傳方法上，采取日常宣傳與集中宣傳相結(jié)合的形式，特別是每年的《水土保持法》頒布紀(jì)念日，全區(qū)各地采取多種形式深入開展水土保持法規(guī)的宣傳教育活動。通過宣傳教育，不僅有效地提高了各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的水土保持生態(tài)建設(shè)意識，而且使開發(fā)建設(shè)單位保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理人為水土流失的責(zé)任感顯著增強(qiáng)，逐步形成了全社會關(guān)心、支持水土保持生態(tài)建設(shè)的良好氛圍。
     （四）強(qiáng)化技術(shù)服務(wù)
     在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)上提供好服務(wù)。加強(qiáng)水土保持技術(shù)服務(wù)的管理，嚴(yán)格技術(shù)審查和行政許可審批。我們要求編制單位在方案編制和審查過程中，必須深入實地進(jìn)行詳盡的調(diào)查研究，提出的防治措施即要從水土保持角度考慮，也要從經(jīng)濟(jì)角度為建設(shè)單位考慮。針對近年來出現(xiàn)的越級編報、審批水土保持方案，分解項目規(guī)模，技術(shù)市場惡性競爭等情況，自治區(qū)水利廳先后出臺了一系列規(guī)范性文件，使水土保持技術(shù)服務(wù)市場和行政審批得到進(jìn)一步規(guī)范。自治區(qū)水利廳在呼和浩特市組織召開了全區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督暨監(jiān)測工作會議。會議總結(jié)了“十五”期間我區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)測工作，研究討論了水土保持技術(shù)市場存在的問題，根據(jù)水利部《全國水土保持預(yù)防監(jiān)督綱要》總體要求，研究部署了下一階段水土保持預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)測工作。這次會議是我區(qū)第一次專門召開的水土保持預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)測工作會議，表明我區(qū)水土保持工作開始從過去重治理輕管理開始向治理與監(jiān)督管理并重的方式轉(zhuǎn)變。同時，會議首次提出了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)市場管理，保證我區(qū)水土保持事業(yè)良性發(fā)展的問題的意見。
    （五）加強(qiáng)部門協(xié)作和日常監(jiān)督檢查
     在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持管理方面，我們積極主動爭取有關(guān)行業(yè)管理部門的配合，為了深入貫徹落實，切實保護(hù)、合理利用水土資源，遏制人為活動造成水土流失，自治區(qū)人大先后多次組織有關(guān)行業(yè)主管部門，在全區(qū)范圍內(nèi)對水土保持法貫徹落實情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。與發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、交通廳、環(huán)保局、國土資源廳、電力公司、呼和浩特鐵路局等行業(yè)主管部門，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批管理的通知》保證了從各個環(huán)節(jié)上要求生產(chǎn)建設(shè)項目履行水土流失防治義務(wù)。水土保持方案制度建立以來，各級水行政主管部門一直在致力于抓好水土保持方案的落實。通過督促檢查和宣傳引導(dǎo)，使建設(shè)單位（業(yè)主）逐步開始將水土保持方案從書本上開始落實到地上，收到了比較好的效果，盡管落實程度參差不齊，真正及時根據(jù)水土保持方案要求的內(nèi)容全部落實各項內(nèi)容的建設(shè)項目還不是很多，但還是將生產(chǎn)建設(shè)項目等人為水土流失治理工作推上了一個新的臺階。2005-2009年，僅自治區(qū)水利廳審批水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項目就達(dá)670余項，使自治區(qū)本級批準(zhǔn)立項的生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持方案編報率達(dá)到95%以上，審批率達(dá)到100%。
     （六）樹立一批水土保持工作先進(jìn)典型
     榜樣的力量是無窮的，宣傳需要用事實說話。推行水土保持方案報告制度以來，通過我們的不懈努力，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作得到了社會有關(guān)方面的廣泛理解與支持，涌現(xiàn)出了一批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持先進(jìn)典型，這些建設(shè)項目在建設(shè)與生產(chǎn)運行過程中，能夠認(rèn)真履行水土流失防治義務(wù)，有創(chuàng)造性地開展水土保持工作。我們注重將這些先進(jìn)單位樹立為典型，通過典型宣傳。如，內(nèi)蒙古達(dá)拉特電廠、神華東勝礦區(qū)地處沙漠邊緣，自然環(huán)境惡劣，水土流失嚴(yán)重，從建設(shè)初期，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層就十分重視水土保持工作，積極與地方水土保持部門保持溝通，通過廣大干部職工多年的努力，將昔日風(fēng)沙滾滾的流沙地建設(shè)成一座現(xiàn)代化的園林式廠區(qū)；丹拉國道主干線巴拉貢—麻黃溝段工程項目辦在工程建設(shè)過程中，通過建立各種制度約束并跟蹤監(jiān)督施工單位的不合理行為，最大限度減少了對地表的擾動和植被的破壞，并根據(jù)當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)環(huán)境情況，修改了不合理的取土場設(shè)置和防護(hù)工程設(shè)計，并通過摸索實踐，采取因地制宜的水土流失防治措施，收到了良好效果。
     （七）依法推進(jìn)水土保持設(shè)施竣工驗收工作
     隨著水土保持方案報告制度的逐步建立和規(guī)范，督促開發(fā)建設(shè)單位認(rèn)真落實水土保持方案、及時申請水土保持設(shè)施竣工驗收成為監(jiān)督執(zhí)法工作的又一個重點。近年來，我們一方面加強(qiáng)與自治區(qū)有關(guān)主管部門的溝通與協(xié)調(diào)，將水土保持設(shè)施驗收作為生產(chǎn)建設(shè)項目主體驗收的前置條件；另一方面，重點加強(qiáng)了對進(jìn)入驗收階段生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案落實情況的監(jiān)督檢查，督促建設(shè)單位認(rèn)真落實水土保持方案要求，在主體工程進(jìn)入試生產(chǎn)和試運行階段后及時申請水土保持設(shè)施竣工驗收，通過水土保持驗收評價水土保持行政許可的落實結(jié)果，使建設(shè)單位的水土保持法律責(zé)任得到全面履行。截止2009年10月底，兩年來自治區(qū)共驗收生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施79項。
      三、存在問題
     （一）水土保持法規(guī)體系有待完善
     《水土保持法》頒布已有十多年，對預(yù)防和治理水土流失、保護(hù)和合理利用水土資源、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。隨著時間推移和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，新形勢下對水土保持工作提出了新的要求。水土保持法及其相應(yīng)的法規(guī)體系已不能滿足當(dāng)前水土保持工作的需要，亟待進(jìn)行修改和完善。地方相應(yīng)法規(guī)的修訂工作也需及時開展，以適應(yīng)社會的發(fā)展需要。
     （二）水土保持“三同時”制度有待深入
     一些部門和地方法制觀念淡薄，往往強(qiáng)調(diào)部門或地方利益，以權(quán)壓法，以言代法的現(xiàn)象時有發(fā)生，人為造成新的水土流失現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。一些生產(chǎn)建設(shè)項目在立項審批過程中迫于行政審批需要，雖然編報了水土保持方案，但并不按照水土保持方案落實，水土保持“三同時”制度在很多生產(chǎn)建設(shè)項目中不能有效地落實。
     （三）水土保持督查能力有待提高
     建立一支專門的水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法隊伍的思想、作風(fēng)、業(yè)務(wù)、制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立多層次、多渠道的培訓(xùn)制度，全面提升水土保持監(jiān)督執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和督察能力，提高督察的效率和效力，有效促進(jìn)水土保持法的貫徹落實。
     （四）監(jiān)督管理工作開展不全面
     近年來，各地普遍將生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督管理的重點放在了國家和自治區(qū)立項的大中型項目上，忽視了對中小型項目的監(jiān)督管理，各地也反映中小型建設(shè)項目管理起來的確比較困難，水土保持方案編報率較低，監(jiān)督執(zhí)法難度大。此外由于多方面原因，水土保持監(jiān)督管理還有空白領(lǐng)域，如城市改造和新區(qū)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域以及低等級公路、低等級輸變電工程水土保持工作還沒有開展，還需要繼續(xù)做工作。
     （五）水土保持“三同時”制度需要繼續(xù)加強(qiáng)
     通過近年來的連續(xù)檢查督促和本次專項行動，反映出建設(shè)單位對水土保持“三同時”制度貫徹執(zhí)行不力。一些開發(fā)建設(shè)單位對水土保持工作的重要性認(rèn)識還不足，不重視建設(shè)過程中的水土流失防治；對水土保持工作的要求理解不全面，水土保持監(jiān)理、監(jiān)測工作滯后或者沒有開展，主體工程完工后不進(jìn)行水土保持設(shè)施竣工驗收。在很多行業(yè)部門的概估算允許支出目錄中并沒有單列水土保持工作的相關(guān)費用，造成水土保持費用沒有出處。
      四、今后幾年的主要工作計劃
     （一）認(rèn)真落實水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)工作
     水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)是水利部在總結(jié)全國水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動工作中表現(xiàn)出來水土保持管理能力不足的問題而做出的重要決定，是進(jìn)一步提高水土保持監(jiān)督管理工作效能和社會地位的一次良好機(jī)遇，自治區(qū)水利廳高度重視，研究制定了可行的實施方案，正在認(rèn)真扎實地組織落實。
     （二）繼續(xù)加強(qiáng)水土保持“三同時”制度的監(jiān)督檢查
     繼續(xù)加強(qiáng)水土保持方案審批、監(jiān)督檢查、竣工驗收三個環(huán)節(jié)的管理工作，制定相應(yīng)的管理辦法，用制度約束管理行為。加強(qiáng)水土保持技術(shù)人才和監(jiān)督執(zhí)法隊伍的培養(yǎng)，提高監(jiān)督執(zhí)法水平和技術(shù)服務(wù)質(zhì)量。水土保持監(jiān)督檢查要形成制度化，改變一些地方存在的“以征代管“的監(jiān)督管理方式。
     （三）加強(qiáng)水土保持技術(shù)服務(wù)市場的管理
     我區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)服務(wù)市場經(jīng)過十幾年的培育，空前活躍，但是我們也看到很多目前存在的亟待解決的問題，今后幾年，要研究制定對技術(shù)服務(wù)市場的管理措施，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)督管理，加大對不良行為的打擊和處罰力度，努力培養(yǎng)一個和諧、繁榮、有序的水土保持技術(shù)服務(wù)市場。
     （四）盡快修訂出臺水土流失防治費和水土保持補(bǔ)償費收繳使用管理辦法
     水土保持設(shè)施補(bǔ)償費的收繳上解困難重重，每年都要多次催促到位的也寥寥無幾。有的地方征收不力，有的地方拖延或減少上解，有的地方以各種理由拒不上解，致使自治區(qū)本級水土保持監(jiān)督管理工作捉襟見肘，工作很難深入開展。此外，原收費管理辦法也存在諸多不足，不能滿足現(xiàn)階段社會發(fā)展的需要，亟待修訂。自治區(qū)水利廳已經(jīng)研究確定了分級征收使用管理的基本思路，目前修訂初稿已形成，將盡快下發(fā)各地征求意見。
     （五）重新劃定自治區(qū)水土流失防治分區(qū)
     十年來我區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)生了很大變化，開發(fā)建設(shè)利用格局顯著改變，需要通過調(diào)查、分析和研究，重新確定自治區(qū)水土流失“三區(qū)”劃分。