----紀(jì)念《水土保持法》頒布實(shí)施十五周年

 

 

黃河源區(qū)是我國(guó)的高原寶地——長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江“三江源”的重要組成部分。本著“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”的原則，從強(qiáng)化黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)和監(jiān)督管理工作、防止人為破壞造成新的水土流失、遏制生態(tài)環(huán)境不斷惡化趨勢(shì)的目的出發(fā)， 2001年9月，黃委會(huì)正式啟動(dòng)了實(shí)施期為5年的“黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)監(jiān)督工程”。

1 基本情況

黃河源區(qū)位于青藏高原東北部。區(qū)內(nèi)山脈綿亙，地勢(shì)西高東低，海拔4000m左右，地形開(kāi)闊坦蕩、起伏平緩，緩坡丘陵、丘間草灘和濕地是其主要地貌，是典型的青藏高原高寒草地地貌。植被分布由東南向西北依次是森林、草原、荒漠三種基本類型。該區(qū)屬青藏高原大陸性氣候特征：熱量低，年溫差小、日溫差大，日照時(shí)間長(zhǎng)，輻射強(qiáng)烈，風(fēng)沙大，植物生長(zhǎng)期短，絕大部分地區(qū)無(wú)絕對(duì)無(wú)霜期，多年平均降水量在198～700mm之間，年蒸發(fā)量800～1200mm。該區(qū)以降水和冰雪融水補(bǔ)給為主，年河川徑流量232.42億m³，占總徑流量的95.9%，年平均輸沙量8814萬(wàn)t。

黃河源區(qū)水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、凍融侵蝕和重力侵蝕交錯(cuò)并存。隨著近年來(lái)氣候的變暖、河源區(qū)植被覆蓋率的下降和裸土面積的增加，風(fēng)力侵蝕作用正在逐步加強(qiáng)，土地沙化面積逐步擴(kuò)大；此外人口增加和不合理活動(dòng)造成的人為新增水土流失也很嚴(yán)重，非法采金、鏟草皮、挖蟲(chóng)草和不采取保護(hù)措施的開(kāi)發(fā)和建設(shè)活動(dòng)，產(chǎn)生大量棄土棄渣，形成大片裸地，很難恢復(fù)植被，還在地表徑流的作用下產(chǎn)生大量的泥沙，形成新的水土流失，致使區(qū)內(nèi)徑流的含沙量呈明顯增大的趨勢(shì)。

黃河源區(qū)范圍涉及青海、四川兩省的5個(gè)州、15個(gè)縣，總面積12.1萬(wàn)km²，約占黃河流域總面積的17%，總?cè)丝?5.39萬(wàn)人，僅占黃河流域內(nèi)總?cè)丝诘?‰，且多集中在幾座較大的縣城，人口密度4人/km²，人均土地約26hm²。區(qū)內(nèi)不適合發(fā)展自然種植業(yè)，屬純牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)，畜牧業(yè)是農(nóng)牧民收入的主要來(lái)源，占國(guó)民生產(chǎn)總值的75%～85%，人均純收入1400多元。

2 主要做法

按照黃委會(huì)黃河上中游管理局2001年批復(fù)的青海和四川兩省《黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)監(jiān)督工程實(shí)施方案》，經(jīng)過(guò)5年實(shí)施，水土保持工作從無(wú)到有，成績(jī)顯著。

2.1 成立了水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)

黃河源區(qū)各省、州、縣按照實(shí)施方案，相繼成立并加強(qiáng)了水土保持預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前,黃河源區(qū)2省5州、15縣全部成立了水土保持預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并按編委編制專職人員3～6名，分別隸屬農(nóng)牧水利局、畜牧水務(wù)局、資源環(huán)境水務(wù)局、水務(wù)局等行政機(jī)構(gòu)。其辦公條件和設(shè)施大為改善，確定了固定辦公場(chǎng)所，配備了計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、照相機(jī)、辦公桌椅等必要的監(jiān)督執(zhí)法裝備，并根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展情況，對(duì)監(jiān)督執(zhí)法裝備按規(guī)范化要求逐年完善。青海省還明確了各州、縣水土保持預(yù)防監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，任命專（兼）職監(jiān)督執(zhí)法人員82名；四川省任命專（兼）職監(jiān)督執(zhí)法人員16名，初步形成了省、州、縣三級(jí)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

2.2 完善了配套法規(guī)體系

為使水土保持工作有法可依、有章可循、便于操作，源區(qū)各州、縣根據(jù)各自的實(shí)際情況，制訂了《水土保持法實(shí)施細(xì)則》等配套法規(guī)和《水土保持預(yù)防監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制度》、《水土保持行政執(zhí)法責(zé)任制度》、《水土保持行政執(zhí)法公示制度》、《水土保持行政執(zhí)法錯(cuò)誤追究制度》、《水土保持監(jiān)督執(zhí)法人員管理、培訓(xùn)制度》、《水土保持方案登記、審批、管理制度》等一系列水土保持預(yù)防監(jiān)督管理制度。據(jù)調(diào)查，目前已有9個(gè)縣出臺(tái)了《水土保持法實(shí)施細(xì)則》，7個(gè)縣完成了“三權(quán)一案”管理辦法和水土保持地方性法規(guī)匯編，其它縣也相繼完成了地方性法規(guī)和規(guī)范性文件的起草工作，正待政府頒布實(shí)施。

2.3 廣泛宣傳了水土保持法律法規(guī)

項(xiàng)目實(shí)施五年來(lái)，青海、四川兩省水行政主管部門十分重視水土保持宣傳，據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河源區(qū)共投入水土保持宣傳經(jīng)費(fèi)31.6萬(wàn)多元，先后發(fā)放宣傳材料11.4萬(wàn)份，張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)400多條，在城鎮(zhèn)周圍、交通要道和生態(tài)自我修復(fù)試點(diǎn)區(qū)設(shè)立水土保持大型宣傳設(shè)施9座，固定宣傳牌(碑)188塊，編寫簡(jiǎn)報(bào)40多期,開(kāi)展宣傳活動(dòng)157余次,宣傳覆蓋面達(dá)90%以上。青海省玉樹(shù)州水務(wù)局和州委宣傳部將藏、漢文《水土保持法律法規(guī)匯編》作為鄉(xiāng)村干部的基本普法材料，做到鄉(xiāng)、村干部人手一冊(cè)，并編寫印刷了藏漢文版中小學(xué)水土保持科普知識(shí)教材，作為玉樹(shù)州中小學(xué)水土保持知識(shí)讀本；海南州貴南縣制定了有關(guān)生態(tài)修復(fù)的規(guī)范性文件和鄉(xiāng)規(guī)民約等；瑪沁縣、瑪多縣將《水土保持法律法規(guī)匯編》送到每一個(gè)鄉(xiāng)黨委和牧委會(huì)，并做到與學(xué)習(xí)十六大精神，學(xué)習(xí)貫徹“三個(gè)代表”重要思想、學(xué)習(xí)國(guó)家生態(tài)保護(hù)政策等結(jié)合起來(lái)進(jìn)行學(xué)習(xí)和宣傳；果洛州的瑪多縣、海南州的貴南縣率先在縣城內(nèi)建起了黃河源區(qū)水土保持一條街,四川省利用牧民“出牧節(jié)”出動(dòng)宣傳車80余次,制作水土保持宣傳專題片2部，在州縣電視臺(tái)進(jìn)行水土保持法律法規(guī)的宣傳，通過(guò)這些形式多樣，豐富多彩的宣傳活動(dòng), 引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈反響,使源區(qū)農(nóng)牧民水土保持意識(shí)有了很大提高。

2.4 開(kāi)展了人為水土流失普查與動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

2.4.1 人為水土流失普查

項(xiàng)目區(qū)5個(gè)州15個(gè)縣調(diào)查收集相關(guān)資料，以縣為單位劃分出水土保持重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)、重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)。目前，已有2州9縣完成了人為水土流失調(diào)查匯總工作，對(duì)人為水土流失的形式、規(guī)模、原因、危害分門別類，建檔立卡，部分縣還初步建立了源區(qū)基本數(shù)據(jù)庫(kù)，并編寫出報(bào)告，有2州10縣完成了三區(qū)劃定及公告工作，其他各州、縣正抓緊開(kāi)展“三區(qū)”劃定公告工作，預(yù)計(jì)2004年底全部完成。

2.4.2 動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

青海省共和、瑪多、貴南三縣和四川省由阿壩州委托四川省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，按“工程實(shí)施方案”要求布設(shè)開(kāi)展了水土流失監(jiān)測(cè)工作，并對(duì)水土流失背景值進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)有關(guān)基礎(chǔ)資料進(jìn)行了收集。

2.5 開(kāi)展了生態(tài)修復(fù)示范點(diǎn)建設(shè)

截止目前，黃河源區(qū)開(kāi)展生態(tài)自我修復(fù)試點(diǎn)工作的縣有7個(gè)，其中青海省6縣（共和、貴南、瑪多、澤庫(kù)、河南、曲麻萊縣），四川省為紅原縣。青海省共和縣高度重視水土保持生態(tài)修復(fù)工作，成立了由縣水務(wù)局、農(nóng)林、畜牧、勞動(dòng)人事、計(jì)委等部門參加的“共和縣水土保持生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)小組”，并劃定了共和縣水土保持生態(tài)修復(fù)示范區(qū)，將共和縣、馬漢臺(tái)地區(qū)、恰卜恰河流域、龍羊峽鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、龍羊峽庫(kù)區(qū)周圍和阿乙亥河流域劃定為共和縣水土保持生態(tài)修復(fù)示范區(qū)，總面積達(dá)9萬(wàn)hm²。至2003年底，共和縣圍欄草場(chǎng)達(dá)到59.24萬(wàn)hm²，占全縣可利用草場(chǎng)121萬(wàn)hm²的49%；海南州貴南縣塔秀鄉(xiāng)巴洛乎灘水土保持生態(tài)修復(fù)區(qū)，涉及塔秀、茫拉兩鄉(xiāng)扎什干、達(dá)芒等7個(gè)行政村及國(guó)營(yíng)巴倉(cāng)農(nóng)場(chǎng)，總面積達(dá)333.3hm²，茫拉開(kāi)展網(wǎng)圍欄禁牧封育區(qū)4km²。黃南州河南縣開(kāi)展網(wǎng)圍欄禁牧封育區(qū)6.7 km²，澤庫(kù)縣開(kāi)展網(wǎng)圍欄禁牧封育區(qū)44 km²，共完成生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)面積54.7 km²；四川省選定紅原縣龍?zhí)乒?8km處右側(cè)的瓦切二村沙化草場(chǎng)5.14 km²，作為本項(xiàng)目示范區(qū)，采用鋼絲網(wǎng)眼圍欄、人工打井、植樹(shù)種草等措施，進(jìn)行退化草地封育治理工作，效果良好。另外紅原縣水利水保局對(duì)成阿路347km（新康貓）至367km（龍納）沿線進(jìn)行封山育林育草，實(shí)施改良措施，提高了該區(qū)草場(chǎng)生產(chǎn)力。

3 建設(shè)成效

通過(guò)五年的項(xiàng)目實(shí)施，黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)監(jiān)督工程實(shí)施后，在各級(jí)政府和有關(guān)部門的支持、配合下，精心組織，轉(zhuǎn)變職能，準(zhǔn)確定位，強(qiáng)化監(jiān)督管理，突出預(yù)防保護(hù)，有效遏制人為水土流失，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，取得了顯著的社會(huì)、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。

3.1 源區(qū)牧民的水土保持認(rèn)識(shí)和法制觀念普遍提高

通過(guò)多種渠道開(kāi)展形式多樣、內(nèi)容豐富的《水土保持法》宣傳工作，人們對(duì)水土保持的認(rèn)識(shí)和法制觀念普遍提高。主要表現(xiàn)在：一是廣大群眾保持水土的意識(shí)大大提高，在源區(qū)挖藥材、開(kāi)荒、亂采、濫伐等不注意保持水土、破壞植被的現(xiàn)象得到遏制；二是干部的水土保持意識(shí)明顯提高，他們?cè)谙到y(tǒng)學(xué)習(xí)水土保持法律、法規(guī)的同時(shí)，且在群眾中大力開(kāi)展水土保持法律法規(guī)宣傳，為群眾學(xué)法守法起到帶頭促進(jìn)作用；三是開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和施工單位的水土保持意識(shí)有所增強(qiáng)，部分建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主主動(dòng)和水土保持部門聯(lián)系，咨詢有關(guān)水土保持法律問(wèn)題，按《水土保持法》編報(bào)水土保持方案，在施工過(guò)程中，采取防治措施規(guī)范了建設(shè)行為，盡量減少人為破壞，有力地推進(jìn)了水保預(yù)防監(jiān)督工作的順利進(jìn)行，取得了良好的效果。

3.2 開(kāi)創(chuàng)了水土保持預(yù)防保護(hù)監(jiān)督工作新局面

黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)監(jiān)督工程啟動(dòng)后，首先依法成立了水土保持預(yù)防監(jiān)督機(jī)構(gòu)和組建完善監(jiān)督管理隊(duì)伍；二是起草制定了水土保持法規(guī)制度和規(guī)范性文件，為水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法律法規(guī)基礎(chǔ)；三是黃河源區(qū)水土保持預(yù)防保護(hù)監(jiān)督工程的啟動(dòng)，不但對(duì)改善源區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)生機(jī)，而且還填補(bǔ)了黃河源區(qū)水土保持預(yù)防監(jiān)督執(zhí)法工作的空白；四是開(kāi)展了生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)工作，起到了典型引導(dǎo)、科學(xué)先進(jìn)、示范帶動(dòng)的作用；五是啟動(dòng)了水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為全方位啟動(dòng)項(xiàng)目區(qū)生態(tài)修復(fù)工程及水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為大面積開(kāi)展不同類型區(qū)水土保持生態(tài)修復(fù)提供科學(xué)依據(jù)；六是劃定了水土流失重點(diǎn)治理區(qū)、預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)，為依法做好水土保持監(jiān)督、預(yù)防、治理工作提供了依據(jù)。這些工作的開(kāi)展，對(duì)推動(dòng)源區(qū)水土保持工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為防治水土流失開(kāi)辟了新的的途徑。

3.3 牧民生產(chǎn)與生活水平有所提高

工程項(xiàng)目建設(shè)對(duì)幫助源區(qū)人民擺脫貧困，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的進(jìn)一步發(fā)展方面起到了推動(dòng)作用。項(xiàng)目建設(shè)提高了環(huán)境的承載能力，緩解了人與自然間相爭(zhēng)的矛盾，使長(zhǎng)期依靠放牧為主的牧民改變了傳統(tǒng)觀念，在不知不覺(jué)中逐步改變了“超載放牧、越牧越荒、越荒越窮”的生產(chǎn)方式，同時(shí)也促進(jìn)了牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，牧業(yè)生產(chǎn)趨于合理，大大提高了牧業(yè)抗衡于各種自然災(zāi)害的能力；項(xiàng)目實(shí)施后，增加了植被覆蓋率，提高了草場(chǎng)涵養(yǎng)水源能力，人為水土流失得到有效控制，初步扭轉(zhuǎn)了項(xiàng)目區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化狀況，為該地區(qū)人們提供一個(gè)健康舒心的生活環(huán)境；項(xiàng)目建設(shè)提高了草場(chǎng)的生產(chǎn)力和承載力，縮短了牲畜的育肥期，提高了出欄率，經(jīng)濟(jì)收入增加，牧民生活水平和文化素質(zhì)得到改善和提高，從而促進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步。生態(tài)修復(fù)工程是一項(xiàng)利國(guó)利民，造福子孫的千秋大業(yè)，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。

（黃河上中游管理局監(jiān)督處）