科學(xué)考察簡(jiǎn)報(bào)第二十期
來源： 水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)網(wǎng) 上傳日期:2006-07-12 打印本文章 【字體】 大 中 小
開發(fā)治理“四荒”資源的典型經(jīng)驗(yàn)
存在問題及建議
20世紀(jì)90年代以來，全國(guó)各地普遍開展了“四荒”治理開發(fā)工作，采取戶包、租賃、股份合作、拍賣使用權(quán)等多元化治理模式，取得了顯著成效。截止2004年底，全國(guó)累計(jì)治理“四荒”水土流失面積達(dá)到2.7億畝，先后有750多萬戶農(nóng)民及社會(huì)群體參與治理，有效推動(dòng)了全國(guó)水土流失防治工作的進(jìn)程。政策研究與重點(diǎn)工程建設(shè)專題研究組在本次科學(xué)考察中對(duì)我國(guó)各地開發(fā)治理“四荒”資源的情況進(jìn)行了調(diào)查和評(píng)價(jià)，獲得了大量一手資料，大部分地區(qū)的做法符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，是非常成功和可資借鑒的。我們對(duì)各地開發(fā)治理“四荒”經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)的同時(shí)，分析了新時(shí)期“四荒”資源開發(fā)治理中存在的一些問題，并針對(duì)這些問題提出了建議。
一、典型經(jīng)驗(yàn)
1、山西省嵐縣采取優(yōu)惠政策促進(jìn)治理“四荒”
該縣主要是通過制定出臺(tái)一些優(yōu)惠政策來激發(fā)農(nóng)民治理水土流失的積極性。其具體做法是：流域內(nèi)的零星地塊和樹木隨流域一次出賣；“四荒”拍賣實(shí)行公開招標(biāo)，標(biāo)底由全體村民議定；經(jīng)治理的“四荒”可進(jìn)入交易。為了保護(hù)貧困農(nóng)戶的利益，貧困戶購(gòu)買“四荒”可分期付款；8年內(nèi)治理收益免征農(nóng)林特產(chǎn)稅；新開梯田、溝壩地、灘地在合同期內(nèi)不提留，不征購(gòu)。坡耕地改為梯田增產(chǎn)增收的，仍按原產(chǎn)量計(jì)征各種稅費(fèi)；承包者可在流域內(nèi)修窯蓋房；流域內(nèi)新栽植的用材林視同自留地內(nèi)的樹木，經(jīng)批準(zhǔn)便可采伐并出售。為了兼顧公平，超過100畝的“四荒”分塊拍賣給不同的買主，每塊為二三十畝。三年內(nèi)達(dá)不到治理目標(biāo)的“四荒”地，集體將無償收回，并重新拍賣。80年代承包的小流域，雖然辦過承包手續(xù)，但包而不治或治理度低于25%的，集體仍有權(quán)收回，重新拍賣。目前，全縣有4466.67hm2“四荒”繼續(xù)實(shí)行1982年承包治理合同，拍賣的“四荒”地有1.47萬hm2，涉及到4000戶，承包、拍賣近1.93萬hm2，占可治理“四荒”地的80%以上，現(xiàn)在得到治理的為1.40萬hm2，占承包、拍賣的“四荒”地的70%以上。
2、江西省修水縣采取“反租倒包”的方式治理荒山
“反租倒包”就是村委會(huì)向農(nóng)民租賃荒山地，再由村委會(huì)租賃給有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)水平的單位或個(gè)人從事治理開發(fā)。在具體操作上，該縣注重“兩個(gè)結(jié)合”：一是與“干部分流”相結(jié)合，積極鼓勵(lì)機(jī)關(guān)干部停薪留職反租農(nóng)民荒山地搞水保示范基地；二是與“招商引資”相結(jié)合，積極引進(jìn)外地的資金和技術(shù)加速水保產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)，還做到 “三個(gè)堅(jiān)持”：一是堅(jiān)持國(guó)家現(xiàn)行的土地政策。在明確土地所有權(quán)歸集體、農(nóng)民承包權(quán)30年不變的前提下，有償轉(zhuǎn)讓。二是堅(jiān)持做好細(xì)致的工作。在荒山地未規(guī)劃作業(yè)之前，按照原樣畫好“地圖”，使農(nóng)民不必?fù)?dān)心20年租賃期滿后再分山時(shí)的界定問題。三是堅(jiān)持確?；ダ脑瓌t。一方面保護(hù)農(nóng)民的利益，把荒山由無價(jià)變?yōu)橛袃r(jià)；另一方面保護(hù)承包商的利益，簽訂好租賃合同，進(jìn)行法律公證，使承包商有一種權(quán)屬感，可以放心大膽地進(jìn)行治理開發(fā)。目前，該縣社會(huì)辦水保主要有部門聯(lián)合開發(fā)、鄉(xiāng)村組聯(lián)合開發(fā)、承包大戶開發(fā)、外地承包商開發(fā)、機(jī)關(guān)干部開發(fā)等多種治理模式，其中機(jī)關(guān)單位5家，村民小組集體12家，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)3家，農(nóng)戶62家，外商7家，國(guó)家職工18家，共投入治理資金760萬元(其中外商投資250萬元)，占群眾自籌資金的82%，建立了蠶桑、板栗、油茶、花椒、石榴、木本藥材等特色產(chǎn)品基地6.5萬畝，取得顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。山東著名的石榴大王張廣清去年在該縣投資30多萬元建立了一個(gè)近400畝的高標(biāo)準(zhǔn)石榴基地，今年又?jǐn)U展1600畝。此外，還有江蘇、浙江等地承包商也在修水安營(yíng)扎寨，從事荒山治理開發(fā)。
3、四川省宣漢縣通過治理資金補(bǔ)助鼓勵(lì)全民辦水保
達(dá)州市宣漢縣在防治水土流失中，立足公平、公正，公開拍賣“四荒”資源，避免以權(quán)承包和平均主義，把“四荒”資源真正交給有技術(shù)、有勞力、有資金的農(nóng)民手中；同時(shí)制定一系列優(yōu)惠政策，在投資上給予傾斜，凡從事“四荒”開發(fā)和經(jīng)營(yíng)的業(yè)主，由水保辦負(fù)責(zé)規(guī)劃和技術(shù)指導(dǎo)，同時(shí)還給予10%的無償投資，建設(shè)小型水利水保工程；政府提供貼息貸款；從開發(fā)治理獲益第一年起免征五年農(nóng)林特產(chǎn)稅，以后每年遞減50%。由于措施有力，政策得當(dāng)，宣漢“四荒”治理成效十分顯著。目前全縣共拍賣“四荒”8.5萬畝，占四荒總面積的22.1%，拍賣資金達(dá)178.38萬元，已治理4.5萬畝，占拍賣面積的53%。
4、湖北省咸寧市采取滾動(dòng)開發(fā)的方式調(diào)動(dòng)群眾開發(fā)治理“四荒”的積極性
湖北省咸寧市采取滾動(dòng)開發(fā)的方法調(diào)動(dòng)群眾開發(fā)治理“四荒”的積極性，加快了水土流失治理步伐，年治理水土流失面積達(dá)到200km2。咸寧市委、市政府堅(jiān)持把治理“四荒”與增加農(nóng)民收入結(jié)合起來，在政策上、投入機(jī)制上進(jìn)行探索。通城縣制定出臺(tái)《“四荒”資源拍賣試行辦法》，允許“四荒”使用者分期付款，一次性付清者優(yōu)惠20%，基地受益的第一年免征一切稅費(fèi)；拍賣年限一般為50年，也可根據(jù)買者意愿適當(dāng)延長(zhǎng)或縮短；購(gòu)買期內(nèi)，其經(jīng)營(yíng)權(quán)允許轉(zhuǎn)讓、出租或抵押等。該市在投入機(jī)制上進(jìn)行大膽創(chuàng)新，通過把國(guó)家各項(xiàng)扶持資金捆起來使用、吸納社會(huì)閑散資金投入開發(fā)、拍賣籌集資金滾動(dòng)開發(fā)等途徑，解決開發(fā)“四荒”的資金短缺問題。通城、赤壁等縣市通過公造私營(yíng)，開發(fā)一片、拍賣一片、再開發(fā)、再拍賣的方式，找到了一條滾動(dòng)開發(fā)“四荒”資源的途徑。
5、山東省莒縣通過組建股份合作土地開發(fā)公司方式治理荒山
山東省莒縣青龍峪村通過組建股份合作土地開發(fā)公司治理荒山。股份由集體股和個(gè)人股兩部分構(gòu)成，每1000元為1股。村集體荒山使用權(quán)作價(jià)1萬元，折成10股，農(nóng)戶投入現(xiàn)金19萬元，折190股，共計(jì)股金20萬元，200股。入股后不得退股，股份可依法繼承、饋贈(zèng)和轉(zhuǎn)讓，但須到董事會(huì)辦理手續(xù)。擴(kuò)股事宜由董事會(huì)根據(jù)實(shí)際情況決定。按照“入股自愿，同股同利，利益均沾，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，按需分配，按股分紅”的原則，實(shí)行合理的利益分配。公司采用先治理后拍賣的方法，每年對(duì)整治的梯田進(jìn)行拍賣。公司收益的10%留作公積金，10%留作風(fēng)險(xiǎn)金，其余80%按股分紅。公積金和風(fēng)險(xiǎn)金為股東共有，公積金主要用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)金主要用于自然災(zāi)害的防御。公司對(duì)坡地治理服從村里的統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)行山、水、林、田、路綜合治理，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益統(tǒng)一。治理好的土地實(shí)行公開拍賣，并做到一書兩表一卡一證加公證，即簽訂“荒山拍賣合同書”，填寫“土地登記申請(qǐng)審批表”、“界址調(diào)查表”、“土地登記卡”、“土地登記證”，并由縣公證處現(xiàn)場(chǎng)依法公證，縣土地管理局統(tǒng)一簽發(fā)土地使用證。拍賣使用期為20年，拍賣金一年一收。目前，全縣已落實(shí)戶包開發(fā)“四荒”面積56萬畝，聯(lián)戶合作開發(fā)1.1萬畝，使用權(quán)拍賣6萬畝，建起一大批股份井、合作壩、生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林。如今，一批治理成功的小流域呈現(xiàn)出“上看一溝壩，下看一溝水，水頭連水尾；山頂松槐茂，山腰花 果園，山下豐收田”的可喜景象。
二、“四荒”資源開發(fā)治理中存在的主要問題
十多年來“四荒”資源的開發(fā)治理取得了豐碩的成果，但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)在政策機(jī)制實(shí)施中也存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1. 有治理經(jīng)驗(yàn)的弱勢(shì)群體沒有得到必要的扶持
在誘導(dǎo)農(nóng)戶競(jìng)爭(zhēng)“四荒”的使用權(quán)過程中，有能力競(jìng)爭(zhēng)到“四荒”資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的人并不一定具有治理水土流失的經(jīng)驗(yàn)，而有治理水土流失經(jīng)驗(yàn)的人又不一定有能力競(jìng)爭(zhēng)到“四荒”資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，是資本面前平等的規(guī)則，然而，在發(fā)展初期，尤其是在貧困地區(qū)，過早地強(qiáng)調(diào)資本的平等，有可能形成“四荒”資源的大戶壟斷，多數(shù)農(nóng)戶失去“四荒”資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成有資本的人承包“四荒”并雇傭有治理經(jīng)驗(yàn)的人治理“四荒”，而有治理經(jīng)驗(yàn)的人競(jìng)爭(zhēng)不到“四荒”資源不得不憑借著自己的經(jīng)驗(yàn)和體力受雇于人的局面。目前的政策主要是為前者的水土流失治理項(xiàng)目提供優(yōu)惠，而不是為后者獲得“四荒”資源提供適宜的條件。
2. 部分地區(qū)“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣程序不規(guī)范
我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的“四荒”使用權(quán)承包、租賃、拍賣的透明度低，拍賣程序不夠規(guī)范，隨意性大，群眾參與不夠。少數(shù)人以極低的成本拍賣到了大面積的“四荒”資源。這樣，產(chǎn)權(quán)成本實(shí)際上是再次獲取產(chǎn)權(quán)的成本和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本兩部分組成的，獲取“四荒”經(jīng)營(yíng)權(quán)的成本越低，今后的產(chǎn)權(quán)保護(hù)費(fèi)用就有可能越高，“四荒”治理的成果被群體哄搶的可能性就越大。
3. “四荒”資源產(chǎn)權(quán)制度實(shí)施缺乏相關(guān)的監(jiān)督管理
水土流失治理進(jìn)入“四荒”拍賣階段以后，“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)主體既有社區(qū)內(nèi)的村集體、承包戶，又有社區(qū)外的企業(yè)和個(gè)人，“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜。針對(duì)不同產(chǎn)權(quán)主體的政策和制度安排的差異性不夠清晰。一些地方的監(jiān)督管理不力，出現(xiàn)了“包而不治”、“買而不治”的情況，承包、租賃或拍賣使用權(quán)的資金被擠占挪用，治理開發(fā)成果也易受到侵犯。
4. “四荒”資源治理開發(fā)大戶的權(quán)力與責(zé)任及義務(wù)不對(duì)稱
盡管大戶治理開發(fā)“四荒”資源在水土保持生態(tài)建設(shè)工作中已經(jīng)表現(xiàn)出較強(qiáng)生命力，但是其發(fā)展目前還面臨許多困難與問題，主要包括：技術(shù)服務(wù)欠缺、資金支持渠道不暢、合法權(quán)益還得不到適時(shí)保護(hù)等。同時(shí)，有的治理開發(fā)大戶只考慮經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益和社會(huì)效益，隨意改變土地用途，掠奪式開發(fā)，造成新的水土流失。
5. 在取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢(shì)下，沒有進(jìn)一步的優(yōu)惠政策
目前執(zhí)行的治理開發(fā)“四荒”資源的優(yōu)惠政策都是在有農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅的情況下出臺(tái)的，并且是最為主要的優(yōu)惠政策。在國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅的形勢(shì)下，原來的優(yōu)惠也就不再成為優(yōu)惠，但目前各地還沒有與之相應(yīng)的政策出臺(tái)。
三、建議
針對(duì)以上問題，我們提出如下幾點(diǎn)建議：
1、“四荒”資源開發(fā)治理機(jī)制必須與所處的發(fā)展階段相適應(yīng)，這是推進(jìn)“四荒”資源開發(fā)治理的關(guān)鍵。只有在“四荒”資源使用權(quán)界定清楚的情形下，農(nóng)民才會(huì)對(duì)“四荒”治理形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，進(jìn)而采用可持續(xù)的“四荒”治理措施。因此，“四荒”資源的產(chǎn)權(quán)界定決不是簡(jiǎn)單地發(fā)一張產(chǎn)權(quán)證就能奏效的，必須以法律的形式賦予產(chǎn)權(quán)界定所包含的具體的內(nèi)容。
2、 應(yīng)給“四荒”資源的經(jīng)營(yíng)者較長(zhǎng)的治理時(shí)間，使其能夠形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，從而采取可持續(xù)的治理措施，真正實(shí)現(xiàn)“四荒”資源的可持續(xù)利用。
3、 從規(guī)范“四荒”使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件和程序入手，積極培育“四荒”資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為“四荒”資源的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造一個(gè)寬松的市場(chǎng)環(huán)境，使“四荒”資源能流向經(jīng)營(yíng)水平更好、出價(jià)更高的農(nóng)戶或企業(yè)。
4、 加大對(duì)治理開發(fā)戶的資金和技術(shù)支持。在水土流失嚴(yán)重，有各級(jí)政府投資治理的地區(qū)，對(duì)治理開發(fā)戶在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先補(bǔ)助國(guó)家投入。還可以在貸款、技術(shù)服務(wù)等方面加大扶持力度。
5、 制定“四荒”拍賣回收資金管理?xiàng)l例，使這部分資金能更加高效率地為農(nóng)民開發(fā)治理“四荒”和脫貧致富服務(wù)，自身又能專存專用、不斷增值，以實(shí)現(xiàn)“四荒”資源開發(fā)治理與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙贏。
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