（2006年第18期）

 

 

“兩工”取消對水土保持工程建設(shè)的影響及對策

 

多年來，義務(wù)工和勞動積累工（以下簡稱“兩工”）在水土保持生態(tài)工程建設(shè)中發(fā)揮了十分重要的作用。2000年，中央從“三農(nóng)”工作的實際出發(fā)，決定取消“兩工”，切實減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民得到了實惠。但是“兩工”取消后，也使長期主要依靠“兩工”的水土保持工程建設(shè)出現(xiàn)一些困難。在此次中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察中，政策研究專題組在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了“兩工”對水土保持的作用，分析了“兩工”取消對水土保持工程建設(shè)的影響，并就如何應(yīng)對因“兩工”取消產(chǎn)生的投資缺口，建立水土保持投入新機制提出了一些建議?！　∫弧?ldquo;兩工”政策在水土保持工作中的作用　　農(nóng)村義務(wù)工來源于革命戰(zhàn)爭年代廣大人民群眾為支援前線革命工作而義務(wù)承擔(dān)的出工。新中國成立后義務(wù)工制度在農(nóng)村長期保留下來，義務(wù)工成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村進(jìn)行植樹造林、防汛、公路建設(shè)、修繕校舍等公益事業(yè)時，要求農(nóng)民無償承擔(dān)的一種勞務(wù)，也是農(nóng)民為地方集體公益事業(yè)所應(yīng)做的貢獻(xiàn)和義務(wù)?！　?986年1月1日中共中央1號文件首次提出：“建立必要的勞動積累制度，完善互助互利、協(xié)作興辦農(nóng)田建設(shè)的辦法”。1991年12月7日，國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)民承擔(dān)費用與勞務(wù)管理條例》，把“勞動積累工制度”具體化，明確規(guī)定：“勞動積累工主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹造林。按標(biāo)準(zhǔn)工日計算，每個農(nóng)村勞動力每年承擔(dān)10～20個勞動積累工。有條件的地方，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加。勞動積累工應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)閑期間使用。農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工以出勞為主，本人要求以資代勞的，須經(jīng)集體經(jīng)濟組織批準(zhǔn)”。勞動積累制度的實行，大大增加了水土保持的投入。但是，由于一些地方在組織農(nóng)民出工搞建設(shè)時，只圖簡單便利，不注意宣傳動員，違背農(nóng)民意愿，強行將“兩工”按工日折算成現(xiàn)金，要求農(nóng)民出資代勞。還有的地方甚至借以資代勞的名義亂收費，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了切實減輕農(nóng)民的勞務(wù)負(fù)擔(dān)，2000年黨中央、國務(wù)院決定逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工?！　∽孕轮袊闪⒌缴鲜兰o(jì)八十年代中期，水土保持主要靠群眾投入義務(wù)工，1952年12月29日中央人民政務(wù)院在《關(guān)于發(fā)動群眾繼續(xù)開展防旱、抗旱活動并大力推行水土保持工作的指示》中要求：“水土保持工作主要依靠全面地、深入地組織發(fā)動群眾開展。”在具體組織形式上，主要是以村或鄉(xiāng)（人民公社）為單元，開展大規(guī)模的群眾“會戰(zhàn)”，在廣大人民群眾自力更生治理水土流失區(qū)涌現(xiàn)出不少典型。　　自上世紀(jì)八十年代中期開始，隨著國家八片水土保持重點工程、長江上游水土流失治理工程、黃河中游水土保持重點工程等項目的先后實施，在國家投資的帶動下，項目區(qū)的鄉(xiāng)村兩級普遍組織了專業(yè)隊治理、冬春季集中會戰(zhàn)等治理形式，廣大群眾投入到治理上的勞動力數(shù)量大幅度增加。上世紀(jì)末期，中央用于水土流失治理的投資大幅度增加，群眾投工投勞的數(shù)量也有一定程度的增加。“十五”期間，國家用于水土流失治理的投資大幅增加，但受逐步取消“兩工”的影響，群眾投工投勞的數(shù)量大幅下降。　　按歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1950～2005年間，群眾用于治理水土流失的投勞累計達(dá)到347.88億工日，占總投入的84.64%，其中，1950～1990年間投勞168.98億工日，占總投入的70.95%；1991～1995年間投勞52.81億工日，占總投入的93.35%；1996～2000年間投勞69.49億工日，占總投入的90.99%；2001～2005年間投勞56.6億工日，占總投入的80.11%?！　《?ldquo;兩工”取消對水土保持發(fā)展的影響　　此次科學(xué)考察中發(fā)現(xiàn)，“兩工”的取消給水土保持發(fā)展帶來嚴(yán)重影響，使水土保持工作面臨新的挑戰(zhàn)，其主要影響體現(xiàn)在以下兩個方面：　　1、取消“兩工”使水土保持工程建設(shè)投入資金缺口巨大　　長期以來，水土流失治理主要靠群眾投工投勞完成，即使在國家重點治理區(qū)，中央投入的資金也只是補助性質(zhì)，用于購買必需的施工機械和苗木籽種等，占總投入的比例很小。地方政府用于水土流失治理的投入也很少，特別是水土流失嚴(yán)重的西部地區(qū)，地方政府幾乎沒有什么投入。“兩工”取消后，中央政府水土保持工程建設(shè)投入不可能在短期內(nèi)有較大幅度的增長，導(dǎo)致投入出現(xiàn)較大缺口。從1991年《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定“兩工”，到2000年黨中央、國務(wù)院開始取消“兩工”的十年間，農(nóng)民投入水土保持生態(tài)建設(shè)的“兩工”累計122.3億個工日，折資1199.59億元，平均每年投入“兩工”數(shù)達(dá)12億個工日，按2001～2005年平均每個工日12.36元估算，相當(dāng)于每年減少投入約150億元?！　“磭?ldquo;十一五”規(guī)劃，“十一五”期間我國將新增水土流失治理面積19萬km²，實施生態(tài)修復(fù)面積30萬km2，改造坡耕地4000萬畝，全國水土流失面積占國土面積的比例減少2%，初步估算需要總投資約1200億元。從目前情況看，取消“兩工”后，如果不建立水土保持新的投入機制，實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)的難度很大?！　?、取消“兩工”使現(xiàn)有水土保持工程建設(shè)的組織形式失去法律保障過去地方政府在組織群眾治理水土流失的過程中，為了實現(xiàn)規(guī)模治理，集中治理，盡快取得經(jīng)濟和生態(tài)效益，主要采取“以鄉(xiāng)會戰(zhàn)、推磨轉(zhuǎn)圈、輪流坐莊、先后受益”的形式。取消勞動積累工后，主要以“一事一議”的方式。許多基層干部也反映，現(xiàn)在村民經(jīng)濟意識增強，眼下能直接獲得經(jīng)濟利益的事還好開展，而治理水土流失這樣的公益性事業(yè)，在一二年的時間內(nèi)不容易見到明顯的經(jīng)濟效益，難以讓群眾很快得到實惠，因此難度較大。有時即使能開起會來，如果多數(shù)人同意干，少數(shù)人不同意干，實際上也干不成。但水土流失嚴(yán)重的狀況如果得不到改善，長期來看將給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來非常不利的影響?！　∪?、政策建議　　針對取消“兩工”后水土保持生態(tài)建設(shè)工作面臨的困難，專家們一致認(rèn)為，需要建立水土保持生態(tài)建設(shè)投入新機制。一方面，調(diào)動農(nóng)民參與水土保持生態(tài)建設(shè)的積極性；另一方面，必須加大投入力度，水土保持是公益性事業(yè)，不僅對當(dāng)?shù)厝罕姼纳粕?、發(fā)展條件有好處，對保障下游地區(qū)防洪安全、飲水安全也有好處。水土流失嚴(yán)重區(qū)絕大多數(shù)又是貧困地區(qū)，地方政府和群眾自身投入能力十分有限。應(yīng)逐步把水土保持生態(tài)建設(shè)納入公共財政體系，各級政府尤其是中央政府應(yīng)加大投入，彌補“兩工”取消造成的水土保持生態(tài)建設(shè)投入缺口。據(jù)了解，新中國成立50多年來，水土保持投入始終處于較低的水平，1950~1995年，中央水土保持累計投資57.72億元，年平均約1.25億元。“九　以來，國家加大生態(tài)治理投入，水土保持投入隨之增加，“九五”、“十　　五”中央水土保持投入達(dá)到歷史最高水平，分別為42.27億元、81.55億元，年均8.45億元、16.31億元，但也僅占同期中央水利投入的3~5%左右。“兩工”取消后，更應(yīng)加大投入力度。　　1、制定水土保持綜合規(guī)劃，提高資金使用效果　　水土保持工作是一項涉及面廣，影響因素多的系統(tǒng)工程，應(yīng)在充分論證當(dāng)?shù)刈匀毁Y源與社會經(jīng)濟條件的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制水土保持規(guī)劃。規(guī)劃要發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，并作為農(nóng)民出資出勞的必要條件和國家安排投資的重要依據(jù)。各級水行政主管部門應(yīng)會同林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源、環(huán)保等部門共同編制水土保持規(guī)劃，報同級人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。同時，編制規(guī)劃要廣泛聽取群眾的意見和要求，向廣大群眾宣傳規(guī)劃的內(nèi)容和意義，使群眾在規(guī)劃階段就參與進(jìn)來，在規(guī)劃實施過程中主動參與水土保持治理，享受水土流失防治的成果。通過規(guī)劃整合各類水土保持投入，發(fā)揮資金的使用效果?！　?、增加政府水土保持投入，完善水保投入機制　　一是加大中央和地方財政投入力度，水土保持生態(tài)建設(shè)的投入增加速度不低于同級財政收支增長速度，水土流失嚴(yán)重地區(qū)財政收入增量分配應(yīng)向水土保持傾斜。二是優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，中央投入要向老少邊窮的水土流失嚴(yán)重地區(qū)傾斜，東部地區(qū)則以各級地方政府投入為主。三是建立水土保持專項資金，從創(chuàng)新后的水利建設(shè)基金和新建立的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)補助專項資金提取一定比例（不低于20%）專項用于水土保持。四是提高單位面積治理經(jīng)費，西部地區(qū)中央投資要占到總投資的80%以上，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。五是啟動坡耕地整治工程，政府要切實承擔(dān)起投入主體的責(zé)任，增加投入?！　?、完善水土保持激勵政策，引導(dǎo)社會資本投入　　一是完善“一事一議”政策，嚴(yán)格區(qū)分加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民自愿投工投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的政策界線，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民對直接受益的水土保持工程投工投勞。二是應(yīng)用產(chǎn)權(quán)、榮譽、補償（助）等激勵政策。對已建工程，推行產(chǎn)權(quán)制度改革，采取拍賣、承包、租賃戶辦、聯(lián)戶辦、股份合作等形式，進(jìn)一步明晰水土流失治理成果的管理責(zé)任和使用權(quán)。對新建工程，推行產(chǎn)權(quán)預(yù)先確認(rèn)制度，不確認(rèn)產(chǎn)權(quán)的，不予立項；根據(jù)不同的治理措施確定國家補助的比例，全部治理成果的使用權(quán)無償劃歸村民個人或村（組）集體。對“四荒”治理者，推行產(chǎn)權(quán)發(fā)證制度，受益和土地使用權(quán)長期不變，治理成果可以繼承、轉(zhuǎn)讓。對水土保持投入貢獻(xiàn)突出者給予獎勵，可以授予水土保持設(shè)施貫名權(quán)。三是制定稅收信貸優(yōu)惠政策，企業(yè)或個人投資水土流失治理享受低稅或其他稅收、信貸優(yōu)惠政策等?！　?、探索建立水土保持生態(tài)補償機制　　一是依靠對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)有較大影響的生產(chǎn)經(jīng)營活動，如水電、供水、煤炭、礦山開發(fā)等有直接收入的生產(chǎn)項目和部門，從收入中劃出一定比例用直接相關(guān)區(qū)域的水土流失治理。二是向造成水土流失的生產(chǎn)項目和部門，征收一定比例的附加費，交由同級水土保持部門，統(tǒng)一用于水土流失治理。三是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，中央政府和有關(guān)區(qū)域的地方政府，要加對水土流失嚴(yán)重地區(qū)的財政投入?！　。ㄕ哐芯繉ｎ}組提供）