一、案情簡介

某煤礦選煤廠工程位于內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市準(zhǔn)格爾旗境內(nèi)。2006年2月，水利部以水保函〔2006〕××號文件批復(fù)了該項目水土保持方案。2015年4月，水利部以辦水保函〔2015〕××號文件批復(fù)了該項目水土保持方案變更。項目于2011年9月開工，建設(shè)內(nèi)容包括礦井及選煤廠和鐵路專用線兩部分。礦井及選煤廠于2018年10月完工，2018年11月建設(shè)單位開展了礦井及選煤廠水土保持設(shè)施自主驗收，并于2019年4月通過了黃委組織的驗收情況核查。鐵路專用線于2020年6月開通運行，全長39.238公里，共設(shè)置26處渣場。

項目建設(shè)過程中，黃委連年組織對項目水土保持工作開展監(jiān)督檢查并印發(fā)檢查意見，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改要求，但建設(shè)單位一直未能全面整改。主要存在以下問題：一是未完成水土保持后續(xù)設(shè)計；二是10個棄土（渣）場未按照“先攔后棄”原則修建擋墻，15個棄土（渣）基本無坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)、植被恢復(fù)等措施，13個棄渣場存在順坡溜渣現(xiàn)象；三是站場空地、邊坡水土保持防護(hù)措施不到位，水土保持臨時防護(hù)措施未落實，表土未剝離；四是施工便道、施工場地水土保持防護(hù)措施不到位；五是水土保持設(shè)施管護(hù)不到位，局部路基、路塹邊坡水土保持防護(hù)措施存在損毀現(xiàn)象；六是鐵路專用線正線已開通兩年，水土保持設(shè)施仍未驗收；七是水土保持后續(xù)設(shè)計和棄土（渣）場存在的水土保持問題未按照黃委晉陜蒙監(jiān)督局監(jiān)督檢查意見整改，違反了《中華人民共和國水土保持法》第二十五條、第二十七條、第二十八條、第三十八條等規(guī)定。

二、查處情況

2022年1月，黃河上中游管理局組織對該項目進(jìn)行約談。2022年8月，黃委晉陜蒙監(jiān)督局再次開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查，印發(fā)監(jiān)督檢查意見及水土保持問題清單，要求限期整改。同時，要求地方水行政主管部門依據(jù)整改情況，依法查處違法違規(guī)問題。

2023年4月和6月，鄂爾多斯市水利局根據(jù)該項目違法事實，向建設(shè)單位下達(dá)了《行政處罰先行告知書》《行政處罰決定書》，對建設(shè)單位作出罰款43萬元、責(zé)令停止生產(chǎn)或使用的處理決定，當(dāng)事人未向鄂爾多斯市人民政府申請行政復(fù)議。隨后，建設(shè)單位繳納罰款43萬元。

2023年，黃委將該項目確定為重點監(jiān)管項目，采取多項措施推動整改。7月初，水利部水土保持司領(lǐng)導(dǎo)帶隊，對該項目水土保持違法違規(guī)情況及整改工作進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研督導(dǎo)。2023年7月17日，黃委依據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》有關(guān)規(guī)定，將建設(shè)單位列入“重點關(guān)注名單”，并報請水利部通過全國水利建設(shè)市場監(jiān)管平臺向社會公開，公開期限為1年。當(dāng)日，黃委晉陜蒙監(jiān)督局依據(jù)《黃河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制實施細(xì)則》《關(guān)于建立鄂爾多斯市水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制的意見》啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制，由鄂爾多斯市水利局將該項目水土保持違法違規(guī)線索移送至鄂爾多斯市人民檢察院。

2023年7月24日，準(zhǔn)格爾旗人民檢察院向建設(shè)單位送達(dá)《立案決定書》《調(diào)取證據(jù)通知書》，對該項目未落實水土保持措施，導(dǎo)致周邊地區(qū)水土流失嚴(yán)重，損害國家和社會公共利益行為立案調(diào)查。

通過一系列監(jiān)管措施，尤其是在水利部水土保持司的指導(dǎo)和檢察公益訴訟的推動下，啟用水行政聯(lián)合執(zhí)法與司法協(xié)作機制，對建設(shè)單位形成巨大壓力和震懾，使其深刻認(rèn)識到水土保持違法違規(guī)情形及后果的嚴(yán)重性，對水土保持工作重要性的認(rèn)識有了極大的提高。同時，也引起項目投資方的高度重視，該公司迅速成立以集團(tuán)副總裁為組長的水土保持整改工作專班，建設(shè)單位相應(yīng)及時成立了水土保持整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，編報了水土保持整改方案，強化水土保持監(jiān)測、監(jiān)理和施工組織管理，認(rèn)真開展整改工作，并定期報送“水土保持問題整改周報”。期間，黃委及相關(guān)地方各級水行政主管部門對該項目整改工作跟蹤督促指導(dǎo)。

截至2023年10月底，建設(shè)單位先后投入資金約1.71億元，對26個存在水土保持問題的棄土（渣）場進(jìn)行徹底治理，完成了棄土（渣）場分級削坡、網(wǎng)格圍埂、截排水溝、擋渣墻、骨架護(hù)坡和擋水埝等水土保持工程措施和栽植沙棘、檸條等水土保持植物措施，其中，削坡35.1萬立方米，網(wǎng)格圍梗18.1公頃，截排水溝2.2萬米，擋渣墻2516.9米，骨架護(hù)坡7965.1平方米，擋水埝5953.4米，造林93.1公頃，栽植沙棘30.1萬株、檸條30.1萬株。此外，還清理了水土保持方案確定的專門存放地以外區(qū)域的棄渣，并進(jìn)行土地整治和植被恢復(fù)。2023年11月，建設(shè)單位組織完成水土保持設(shè)施自主驗收，形成水土保持設(shè)施驗收鑒定書，并在相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行公示。2024年1月19日，水利部出具了該項目水土保持設(shè)施自主驗收報備回執(zhí)。

三、案例啟示

1.生產(chǎn)建設(shè)單位有不可推卸的水土流失預(yù)防和治理法定義務(wù)，務(wù)必要增強水土保持意識，認(rèn)真落實水土流失預(yù)防和治理主體責(zé)任，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求和水土保持方案全面落實水土保持措施，否則勢必受到懲處。本案中，項目地處晉陜蒙接壤地區(qū)，屬于國家級水土流失重點治理區(qū)，水土流失危害后果嚴(yán)重、恢復(fù)治理難度大。但項目建設(shè)單位不重視水土保持工作，不認(rèn)真履行水土保持法定義務(wù)，建設(shè)過程中基本未按批復(fù)的水土保持方案要求落實水土保持措施，拒不按流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門的水土保持監(jiān)督檢查意見、約談和處罰要求全面整改。直到被列入水土保持“重點關(guān)注名單”進(jìn)行信用懲戒，特別是被檢察機關(guān)立案調(diào)查后，才攝于強大司法壓力，深刻認(rèn)識到水土保持違法違規(guī)情形及后果的嚴(yán)重性，最終花費遠(yuǎn)高于水土保持方案原計劃投資數(shù)倍資金進(jìn)行問題整改，不僅國家和社會公共利益受到損害，項目建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)效益、社會信譽也損失巨大，教訓(xùn)深刻。

2.生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管部門和單位，務(wù)必落實監(jiān)管新要求，嚴(yán)以監(jiān)管，勇于亮劍，對問題整改不力的，及時依法嚴(yán)格查處，才能有效督促問題整改。本案中，面對項目建設(shè)單位連續(xù)多年拒不全面落實監(jiān)督檢查意見的行為，黃委和地方水行政主管部門，依據(jù)新出臺的系列監(jiān)管政策法規(guī)規(guī)定，綜合采取多種查處措施，通過嚴(yán)格執(zhí)法、強勢督辦，違法違規(guī)問題才得以整改解決。此案啟示，監(jiān)管工作中必須按照加強全鏈條全過程閉環(huán)管理的要求，把嚴(yán)的基調(diào)和問題導(dǎo)向貫穿始終，不但要嚴(yán)查嚴(yán)管，抓早抓小，及時排查發(fā)現(xiàn)問題，更要充分運用好責(zé)任追究、信用懲戒等監(jiān)管手段，必要時采取立案查處等執(zhí)法手段，形成“監(jiān)管就要長牙齒”的有力震懾，提高水土保持違法違規(guī)成本，有效防治人為水土流失。尤其要強化協(xié)同聯(lián)動，加強水土保持執(zhí)法與檢察公益訴訟銜接，對于發(fā)現(xiàn)的人為水土流失情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣、拒不整改等涉及公益保護(hù)的突出問題，在相關(guān)水行政主管部門充分履職的前提下，將監(jiān)管成效不明顯的案件問題線索及時移送檢察機關(guān)，依法開展公益訴訟立案調(diào)查，共同推動問題整改。

（供稿單位：黃委水土保持局、黃委晉陜蒙監(jiān)督局、內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市水利局）