水土保持監(jiān)督執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施 ——《水利行業(yè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊（水土保持管理分冊）》詳解之九 水利部水土保持司監(jiān)督管理處 劉志剛 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理的水土保持監(jiān)督執(zhí)法是指水行政主管部門，按照《水土保持法》的規(guī)定，對生產(chǎn)建設(shè)單位履行水土保持法的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的過程，也是宣傳水土保持法，開展技術(shù)指導(dǎo)的過程。對監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的各種違法行為，首先是責(zé)令停止違法行為；其次是對未編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開工建設(shè)的違法行為等，要求限期采取補(bǔ)救措施。對已經(jīng)造成水土流失危害的違法行為，如在禁止開墾坡度以上陡坡地開墾種植農(nóng)作物，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等，可以直接給予罰款；第三是對要求限期采取補(bǔ)救措施的違法行為，逾期仍沒有采取補(bǔ)救措施的，可以給予處罰。 水土保持監(jiān)督執(zhí)法包括制定監(jiān)督檢查計(jì)劃、實(shí)地檢查（取證）、下發(fā)整改通知書、復(fù)查、行政處罰決定、送達(dá)行政處罰通知、實(shí)施行政處罰、指定代為治理等工作流程。下面就具體分析這些流程的具體業(yè)務(wù)范圍、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、涉及對象、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、防控措施和責(zé)任主體。 1、制定監(jiān)督檢查計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 制定監(jiān)督檢查計(jì)劃，是指按照水土保持法規(guī)定具有水土保持監(jiān)督管理職能的各級水行政主管部門或水土保持部門，每年度都要制定其管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查計(jì)劃。計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括檢查的主體、區(qū)域范圍、檢查內(nèi)容等。同時(shí)，要有一定的機(jī)動(dòng)時(shí)間，對公眾舉報(bào)的水土保持違法、違規(guī)行為，也要及時(shí)安排人員進(jìn)行檢查、核實(shí)。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 制定監(jiān)督檢查計(jì)劃，是監(jiān)督管理部門內(nèi)部的工作，不涉及到具體的檢查對象，沒有明顯的廉政風(fēng)險(xiǎn)，因此不作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不做進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)分析。 2、實(shí)地檢查風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 水土保持監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)地檢查，是指監(jiān)督執(zhí)法人員對具體的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地檢查，對生產(chǎn)建設(shè)單位是否造成了不應(yīng)有的人為水土流失、是否編報(bào)了水土保持方案、是否按水土保持方案采取了防治措施、是否繳納了水土保持補(bǔ)償費(fèi)、應(yīng)當(dāng)開展水土保持監(jiān)測的項(xiàng)目是否實(shí)施了監(jiān)測等內(nèi)容進(jìn)行全面的檢查核實(shí)。對檢查情況進(jìn)行認(rèn)真的記錄，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為要及時(shí)制止并取證。以錄像、照片等形式記錄陡坡地開墾種植農(nóng)作物、不按規(guī)定措施采伐林木、隨意傾倒渣土等違法行為；現(xiàn)場測量記錄陡坡地開墾種植農(nóng)作物的面積、違規(guī)采伐林木造成的水土流失面積、隨意棄土棄渣的體積，并可由生產(chǎn)建設(shè)單位的代表簽字確認(rèn)，作為行政處罰的法律依據(jù)。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 水土保持監(jiān)督執(zhí)法的實(shí)地檢查可作為一個(gè)工作環(huán)節(jié)，不進(jìn)行細(xì)分。這一工作環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的違法行為，可能作為下一步行政處罰的基礎(chǔ)，涉及到生產(chǎn)建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)利益，可能會(huì)出現(xiàn)對某些違法行為不記錄或少記錄等廉政問題。因此，將實(shí)地檢查環(huán)節(jié)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 （3）涉及對象分析 實(shí)地檢查涉及的對象有參與檢查的水土保持行政執(zhí)法人員，同時(shí)水行政主管部門的負(fù)責(zé)人通過內(nèi)部工作制度、時(shí)間安排對檢查的內(nèi)容、工作的細(xì)致程度等起著關(guān)鍵性作用。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 實(shí)地檢查可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：對檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為視而不見，應(yīng)當(dāng)記錄的不作記錄；或者對違法行為造成的水土流失面積等不如實(shí)測量、不如實(shí)記錄。 （5）防控措施分析 針對可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，提出下列防控措施：實(shí)地檢查必須兩人以上同時(shí)參加；建立責(zé)任追究制度，對實(shí)地檢查情況必須以書面形式記錄，并由執(zhí)法人員簽字，作為責(zé)任追究的依據(jù)；建立水土保持執(zhí)法督查制度，各流域機(jī)構(gòu)代表水利部，每年對各地的執(zhí)法情況進(jìn)行督查，主要檢查地方的執(zhí)法制度是否健全、執(zhí)法行為是否規(guī)范，如生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場的實(shí)際情況，是否與地方實(shí)地檢查時(shí)的記錄一致，檢查記錄與現(xiàn)場情況不一致的要追究地方執(zhí)法人員的責(zé)任。 （6）責(zé)任主體分析 實(shí)地檢查的直接參與主體是水土保持行政執(zhí)法人員，他們對現(xiàn)場的記錄和測量等工作具有決定權(quán)。同時(shí)水行政主管部門的負(fù)責(zé)人通過內(nèi)部工作制度、責(zé)任追究制度和時(shí)間安排對檢查和書面記錄的細(xì)致程度、違法行為的取證等起著關(guān)鍵性作用。故這一環(huán)節(jié)的責(zé)任主體為水行政主管部門負(fù)責(zé)人、水土保持執(zhí)法人員。 3、下發(fā)整改通知書風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 水土保持監(jiān)督執(zhí)法階段下發(fā)整改通知書，是指監(jiān)督執(zhí)法人員對具體的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地檢查后，如發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人（以下只統(tǒng)稱為“生產(chǎn)建設(shè)單位”）有違法違規(guī)行為，則要以書面形式向生產(chǎn)建設(shè)單位下發(fā)整改通知書，根據(jù)不同的違法行為，提出限期整改的要求。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 水土保持監(jiān)督執(zhí)法階段下發(fā)整改通知書這一流程的工作，應(yīng)當(dāng)包括做出整改決定、印制整改通知、送達(dá)整改通知等工作環(huán)節(jié)。做出整改決定是指水行政主管部門根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)單位的具體違法行為，對照水土保持法律法規(guī)的要求對生產(chǎn)建設(shè)單位提出相應(yīng)的整改要求，以及完成整改工作的時(shí)限，這一環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)下達(dá)整改通知的不下達(dá)等廉政風(fēng)險(xiǎn)；印制整改通知、送達(dá)整改通知是一般的事務(wù)性工作，不會(huì)存在大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。故將做出整改決定這一環(huán)節(jié)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 （3）涉及對象分析 向生產(chǎn)建設(shè)單位下達(dá)整改決定這一環(huán)節(jié)的建議人為參與實(shí)地檢查的水土保持行政執(zhí)法人員和水土保持監(jiān)督執(zhí)法的部門負(fù)責(zé)人，而是否向生產(chǎn)建設(shè)單位下達(dá)整改決定以及整改決定要求的程度和時(shí)限等內(nèi)容，則由水行政主管部門的負(fù)責(zé)同志決定。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 做出整改決定環(huán)節(jié)可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：按照法律法規(guī)的要求和生產(chǎn)建設(shè)單位違法行為的程度，應(yīng)當(dāng)向生產(chǎn)建設(shè)單位下達(dá)整改通知的不下達(dá)；或者雖然做出了向生產(chǎn)建設(shè)單位下達(dá)整改通知決定，但一些應(yīng)當(dāng)提出的整改要求沒有提出，或者要求整改的程度與生產(chǎn)建設(shè)單位的違法程度不一致，不能達(dá)到消除水土流失危害的程度。 （5）防控措施分析 針對做出整改決定這一環(huán)節(jié)可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，提出下列防控措施：水行政主管部門根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)單位可能出現(xiàn)的各種違法違規(guī)行為，制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法行為整改措施和時(shí)限一覽表，水土保持執(zhí)法人員只要對照一覽表就可清楚的看到應(yīng)當(dāng)提出的整改決定的內(nèi)容。各地根據(jù)實(shí)際情況可以不斷完善整改措施一覽表，此表主要供內(nèi)部使用，也可以一定的方式向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。 （6）責(zé)任主體分析 做出整改決定這一環(huán)節(jié)涉及到的人員有水土保持行政執(zhí)法人員、水土保持監(jiān)督執(zhí)法的部門負(fù)責(zé)人，和水行政主管部門的負(fù)責(zé)人。但是否向生產(chǎn)建設(shè)單位下達(dá)整改要求以及整改要求的程度等，水行政主管部門負(fù)責(zé)人有最終決定權(quán)，前者只有建議權(quán)。因此，本環(huán)節(jié)的責(zé)任主體應(yīng)為水行政主管部門負(fù)責(zé)人。 4、復(fù)查風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 水土保持監(jiān)督執(zhí)法階段的復(fù)查，是指水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)單位存在的水土保持違法違規(guī)行為下發(fā)了整改通知書，達(dá)到整改通知書要求的期限后，監(jiān)督執(zhí)法人員就要及時(shí)跟進(jìn)，對生產(chǎn)建設(shè)單位是否按要求落實(shí)了整改進(jìn)行現(xiàn)場檢查。復(fù)查的內(nèi)容重點(diǎn)是檢查整改通知書提出的整改要求。如果整改不到位，或發(fā)現(xiàn)了新的違法違規(guī)行為，則要下發(fā)新的整改通知書。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 復(fù)查的工作過程和內(nèi)容與現(xiàn)場檢查基本一致，涉及到的人員和可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)也完全一致。因此，不做進(jìn)一步的分析。 5、行政處罰決定風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 水土保持監(jiān)督執(zhí)法階段的行政處罰決定，是指水行政主管部門針對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在的水土保持違法行為對生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人做出的經(jīng)濟(jì)處罰決定。其中有些造成實(shí)質(zhì)性水土流失危害的違法行為，如陡坡地開墾、亂棄渣土等，是發(fā)現(xiàn)后便可實(shí)施處罰的；有些沒有實(shí)質(zhì)性危害的違法行為，如沒有編報(bào)水土保持方案、沒有繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)等，是限期整改，如逾期不改，才實(shí)施處罰的。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 行政處罰決定這一工作是在水行政主管部門內(nèi)部完成的，具體的工作可以分為提議、復(fù)核、決策等環(huán)節(jié)，但這些環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)基本上是一致的，故不細(xì)分環(huán)節(jié)，只作為行政處罰決定一個(gè)環(huán)節(jié)分析。 按照水土保持的規(guī)定，對各種違法行為的經(jīng)濟(jì)處罰一般都是“可以對個(gè)人處多少元以下的罰款”或“處多少元以上多少元以下的罰款”這種提法，可以處也可以不處，可以少處也可以多處，這就為不同地區(qū)、不同人員、不同時(shí)間的具體處罰行為提供了比較大的自由裁量權(quán)，也就存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)。 行政處罰決定的涉及對象、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、防控措施及責(zé)任主體，與水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收階段處罰流程中作出行政處罰決定環(huán)節(jié)完全一致，因此，不做重復(fù)性的分析。 6、送達(dá)行政處罰通知風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 水土保持監(jiān)督執(zhí)法階段的送達(dá)行政處罰通知，是指水行政主管部門的執(zhí)法人員，將作出的對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法行為的處罰決定，要以一定的方式交付當(dāng)事人，要進(jìn)行必要的宣告，并由當(dāng)事人簽字。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 送達(dá)行政處罰通知，可以進(jìn)一步分為宣告、交付、簽收等詳細(xì)的工作環(huán)節(jié)，一但行政處罰決定作出后，這些工作只是處罰決定的延續(xù)，不會(huì)出現(xiàn)大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此，均不作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不作進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)分析。 7、征收行政處罰費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 水土保持監(jiān)督執(zhí)法階段的征收行政處罰費(fèi)用，是指接受水土保持違法行為處罰的當(dāng)事人，按處罰決定的要求，將相應(yīng)的費(fèi)用交到指定的賬戶，并由收款人出具收據(jù)的過程。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 征收行政處罰費(fèi)用，是完成行政處罰的最后一步工作，這一環(huán)節(jié)的工作不存在大的廉政風(fēng)險(xiǎn)，故不作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不作進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)分析。 8、指定代為治理風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）梳理業(yè)務(wù)范圍 水土保持監(jiān)督執(zhí)法階段的指定代為治理，是指按照水土保持法第五十六條：“違反本法規(guī)定，開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失，不進(jìn)行治理的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)”之規(guī)定實(shí)施的強(qiáng)制治理措施。是對違法行為的處罰措施之一。指定代為治理包括以下內(nèi)容：首先，指定代為治理針對的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目是責(zé)令限期治理，逾期仍不治理的項(xiàng)目；其次，必須指定有能力的單位代為治理；第三，必須按水土保持方案或相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施治理。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 指定代為治理這一流程的工作，可以分為指定治理單位、實(shí)施治理和驗(yàn)收、費(fèi)用結(jié)算等環(huán)節(jié)。在這幾個(gè)環(huán)節(jié)里，指定治理單位環(huán)節(jié)可能存在水行政主管部門指定利益關(guān)聯(lián)單位為治理單位等廉政風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)施治理和驗(yàn)收環(huán)節(jié)可能存在治理工程的數(shù)量與水土保持方案有較大的差距，或治理工程的質(zhì)量達(dá)不到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求等廉政風(fēng)險(xiǎn)；而費(fèi)用結(jié)算環(huán)節(jié)可能存在工程造價(jià)明顯偏高或明顯偏低等廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此，將這三個(gè)環(huán)節(jié)都作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 （3）涉及對象分析 指定治理單位這一環(huán)節(jié)的工作，首先要由水土保持行政執(zhí)法人員根據(jù)實(shí)地復(fù)查的情況，得出水土保持違法行為人逾期仍不治理的結(jié)論，并提出實(shí)施指定代為治理的建議，由基層水行政主管部門負(fù)責(zé)人決策。因此，涉及到的對象有，基層水行政主管部門負(fù)責(zé)人、水土保持行政執(zhí)法人員。 實(shí)施治理和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，最直接的涉及對象為指定的治理單位負(fù)責(zé)人，以及工程監(jiān)理人員。而水行政主管部門作為指定方，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，具體工作還要由監(jiān)督管理人員承擔(dān)。因此這一環(huán)節(jié)的涉及對象有基層水行政主管部門負(fù)責(zé)人、水土保持行政執(zhí)法人員、指定的治理單位負(fù)責(zé)人、工程監(jiān)理人員。 費(fèi)用結(jié)算等環(huán)節(jié)，與實(shí)施治理和驗(yàn)收環(huán)節(jié)相近，最直接的涉及對象為指定的治理單位負(fù)責(zé)人。工程監(jiān)理人員對工程數(shù)量和質(zhì)量有最終的確認(rèn)權(quán)。而水行政主管部門作為指定方，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，具體工作還要由監(jiān)督管理人員承擔(dān)。因此這一環(huán)節(jié)的涉及對象有基層水行政主管部門負(fù)責(zé)人、水土保持行政執(zhí)法人員、指定的治理單位負(fù)責(zé)人、工程監(jiān)理人員。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 指定代為治理各環(huán)節(jié)可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析如下。 指定治理單位環(huán)節(jié)，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：不以公開的方式確定代為治理的單位；代為治理的單位沒有相應(yīng)的資質(zhì)或條件要求；指定利益關(guān)聯(lián)單位為治理單位。 實(shí)施治理和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：治理工程的數(shù)量與水土保持方案有較大的差距；治理工程的質(zhì)量達(dá)不到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求；沒有以一定的程序進(jìn)行驗(yàn)收。 費(fèi)用結(jié)算環(huán)節(jié)，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：工程造價(jià)明顯偏高。 （5）防控措施分析 針對可能存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，提出下列防控措施： 指定治理單位環(huán)節(jié)防控措施：對大中型項(xiàng)目，水行政主管部門要事先明確相應(yīng)的施工資質(zhì)，以公開招標(biāo)的方式選擇治理單位，再以行政強(qiáng)制方式指定為違法生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的治理單位；小型項(xiàng)目水行政主管部門可以事先確定一定的資質(zhì)條件，以公開招標(biāo)的方式確定三家以上的單位為本轄區(qū)的指定代為治理單位，實(shí)施指定代為治理時(shí)，由生產(chǎn)建設(shè)單位自行從中選擇一家為指定代為治理單位。如生產(chǎn)建設(shè)單位不愿從已確定的范圍內(nèi)選擇指定代為治理的單位，也可以在相同資質(zhì)條件下以公開招標(biāo)的方式重新選擇指定治理單位，但為此發(fā)生的費(fèi)用由生產(chǎn)建設(shè)單位支付；要事先明確治理的數(shù)理和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。 實(shí)施治理和驗(yàn)收環(huán)節(jié)防控措施：實(shí)施嚴(yán)格的建設(shè)工程監(jiān)理制度，由監(jiān)理對工程建設(shè)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行控制并承擔(dān)負(fù)責(zé)；依據(jù)工程規(guī)模，按一定的程序進(jìn)行驗(yàn)收。 費(fèi)用結(jié)算環(huán)節(jié)防控措施：大中型工程以招投標(biāo)文件和相關(guān)合同確定的定額進(jìn)行結(jié)算；小型工程以水行政主管部門、生產(chǎn)建設(shè)單位、指定施工單位三家事先協(xié)商一致的定額進(jìn)行結(jié)算。 （6）責(zé)任主體分析 指定治理單位這一環(huán)節(jié)的工作，首先要由水土保持行政執(zhí)法人員建議，由水行政主管部門負(fù)責(zé)人決策。以何種程序確定指定的治理單位，最終指定哪個(gè)治理單位，由水行政主管部門負(fù)責(zé)人決定，并以水行政主管部門的名義指定。因此，此環(huán)節(jié)的責(zé)任主體是水行政主管部門負(fù)責(zé)人。 實(shí)施治理和驗(yàn)收環(huán)節(jié)，具體工程由指定的治理單位完成，是工程建設(shè)的主體。工程監(jiān)理人員對數(shù)量、質(zhì)量具有確認(rèn)權(quán)。水行政主管部門通過制度、合同等，對指定治理單位和工程監(jiān)理人員進(jìn)行管理和監(jiān)督。因此這一環(huán)節(jié)的責(zé)任主體為水行政主管部門負(fù)責(zé)人、指定治理單位負(fù)責(zé)人、工程監(jiān)理人員。 費(fèi)用結(jié)算等環(huán)節(jié)，是實(shí)施治理和驗(yàn)收環(huán)節(jié)的延續(xù)，其責(zé)任主體為水行政主管部門負(fù)責(zé)人、指定治理單位負(fù)責(zé)人、工程監(jiān)理人員。