水土保持實(shí)施方案編制階段廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施 ——《水利行業(yè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)（水土保持管理分冊(cè)）》內(nèi)容詳解之二 水利部水土保持司生態(tài)建設(shè)處 張文聰 在《水利行業(yè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)（水土保持管理分冊(cè)）》中，分別對(duì)項(xiàng)目建議書（可行性研究）、實(shí)施方案（初步設(shè)計(jì)）階段的廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，由于這兩個(gè)工作階段都包括任務(wù)的提出、編制單位選擇、編制合同管理、報(bào)告編制、技術(shù)咨詢、技術(shù)審查、行政審批等環(huán)節(jié)，兩項(xiàng)工作的程序、涉及對(duì)象、廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和防控措施等具有一定的相似性，為此，只對(duì)水土保持實(shí)施方案編制階段的廉政風(fēng)險(xiǎn)及防控措施進(jìn)行詳解。 1、編制單位選擇風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）業(yè)務(wù)范圍梳理 實(shí)施方案編制單位的選擇，是指主管部門通過(guò)直接委托或招投標(biāo)的方式，選取合適的方案編制單位。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 從目前水土保持實(shí)際狀況看，水土保持工程在實(shí)施方案編制單位的選擇上，直接委托和招標(biāo)方式同時(shí)存在，不論采取哪種方式確定編制單位，均存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)。需要說(shuō)明的是，直接委托與招標(biāo)這兩個(gè)環(huán)節(jié)有排他性，即采取直接委托就沒有招標(biāo)環(huán)節(jié)，反之亦然。 （3）涉及對(duì)象分析 直接委托環(huán)節(jié)的涉及對(duì)象包括：主管部門負(fù)責(zé)人、主管部門負(fù)責(zé)前期工作的人員和編制單位負(fù)責(zé)人。 招標(biāo)環(huán)節(jié)涉及對(duì)象包括：主管部門負(fù)責(zé)人、主管部門負(fù)責(zé)前期工作的人員、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和具體工作人員、評(píng)標(biāo)專家。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 直接委托環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：委托的編制單位與建設(shè)單位有利益關(guān)聯(lián)；選擇與相關(guān)人員有利益關(guān)聯(lián)的單位，可能為后面利益的輸送提供方便；選擇資質(zhì)較低、無(wú)資質(zhì)單位。 招標(biāo)環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)有明顯的傾向性；明示或暗示投標(biāo)人以他人名義投標(biāo)，或租賃資質(zhì)證書圍標(biāo)、串標(biāo)；向利益關(guān)聯(lián)者泄露信息；評(píng)標(biāo)結(jié)果不公示。 （5）防控措施分析 針對(duì)以上可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下防控措施： 直接委托環(huán)節(jié)：設(shè)計(jì)與建設(shè)管理應(yīng)分離；事先明確編制單位的資質(zhì)要求；編制單位的選擇實(shí)行集體決策制度，并有相應(yīng)記錄；與編制單位有利益關(guān)聯(lián)的人員應(yīng)事先主動(dòng)申明并回避。 招標(biāo)環(huán)節(jié)：招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等經(jīng)過(guò)論證后，實(shí)行集體決策制度；評(píng)標(biāo)期間，除在監(jiān)督下的指定渠道外，禁止其他對(duì)外聯(lián)系渠道；評(píng)標(biāo)結(jié)果公示并說(shuō)明中標(biāo)理由及不中標(biāo)原因。 （6）責(zé)任主體分析 直接委托環(huán)節(jié)中，主管部門負(fù)責(zé)人、具體工作人員對(duì)編制單位的選取具有決定權(quán)，或有比較大的影響力，故為本環(huán)節(jié)的責(zé)任主體；招標(biāo)環(huán)節(jié)中，除主管部門負(fù)責(zé)人和具體工作人員外，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人也能影響編制單位的選取，故確定為本環(huán)節(jié)的責(zé)任主體之一。 2、實(shí)施方案編制合同管理風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）業(yè)務(wù)范圍梳理 實(shí)施方案編制合同管理是項(xiàng)目主管部門或項(xiàng)目法人與編制單位簽訂合同和實(shí)施約定工作內(nèi)容的互動(dòng)過(guò)程。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 這一流程中包括達(dá)成合同簽訂初步意向、合同簽訂、合同執(zhí)行與合同管理等環(huán)節(jié)。其中，合同簽訂、合同管理這兩個(gè)環(huán)節(jié)涉及到公權(quán)力的使用，可能會(huì)涉及廉政問(wèn)題。 （3）涉及對(duì)象分析 這一流程中，合同簽訂環(huán)節(jié)涉及對(duì)象有主管部門負(fù)責(zé)合同管理的人員和項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)合同管理的人員；合同管理環(huán)節(jié)涉及對(duì)象有主管部門負(fù)責(zé)合同管理及參加合同驗(yàn)收的工作人員，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)合同管理及參加合同驗(yàn)收的工作人員，以及參加合同驗(yàn)收的專家。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 簽訂合同環(huán)節(jié)主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：合同約定工作內(nèi)容與價(jià)格明顯偏差，此風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可能構(gòu)成惡意串通，以合法形式掩蓋非法目的。 合同管理環(huán)節(jié)主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：與約定的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)差距較大的成果通過(guò)驗(yàn)收；合同不通過(guò)驗(yàn)收便支付全部費(fèi)用。 （5）防控措施分析 規(guī)避合同簽定環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)：合同工作內(nèi)容與價(jià)格應(yīng)進(jìn)行論證并保存記錄，由責(zé)任人簽字。 規(guī)避合同管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)：細(xì)化驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，明確各個(gè)環(huán)節(jié)驗(yàn)收的制度；以合同驗(yàn)收作為費(fèi)用最終支付的依據(jù)。 （6）責(zé)任主體分析 這兩個(gè)工作環(huán)節(jié)中，主管部門負(fù)責(zé)人和具體工作人員對(duì)合同條款設(shè)置、合同履行、驗(yàn)收有相當(dāng)大的決定權(quán)，故確定為這兩個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體。 3、實(shí)施方案報(bào)告編制風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）業(yè)務(wù)范圍梳理 方案報(bào)告編制指編制單位的具體工作過(guò)程，主要有項(xiàng)目區(qū)選取、防治措施選擇、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)的確定以及概算的編制等。本階段的工作將直接影響到水土保持工程建設(shè)項(xiàng)目防治措施的效果和資金效益的發(fā)揮。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 實(shí)施方案應(yīng)以規(guī)劃等前期工作為指導(dǎo)，在實(shí)地查勘的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)編制。編制單位如有選擇不合理的項(xiàng)目區(qū)、小流域、圖斑或不合理的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方案，或投資估算明顯偏大或偏小等不正?，F(xiàn)象的出現(xiàn)，均可能涉及廉政風(fēng)險(xiǎn)，故將項(xiàng)目區(qū)選擇、防治措施選擇、概算編制三個(gè)環(huán)節(jié)作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 （3）涉及對(duì)象分析 實(shí)施方案報(bào)告編制工作流程中，項(xiàng)目區(qū)選擇、防治措施選擇、概算編制3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)主要涉及對(duì)象有主管部門負(fù)責(zé)人、主管部門具體人員、編制單位負(fù)責(zé)人和具體工作人員。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 項(xiàng)目區(qū)選擇環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：項(xiàng)目區(qū)域選擇與項(xiàng)目目標(biāo)不一致；明示或暗示編制單位選擇特定的區(qū)域。 防治措施選擇環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：實(shí)地查勘不深入，此風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)雖然不會(huì)直接發(fā)生廉政風(fēng)險(xiǎn)，但涉及到方案編制單位的費(fèi)用投入，實(shí)地查勘是方案編制投入的主要部分，查勘不深入就人為節(jié)省了這部分支出；防治措施的布局和數(shù)量與防治目標(biāo)不匹配；特定區(qū)域的防治措施布局為數(shù)量與條件相同區(qū)域有明顯差異。后兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)可能涉及到為了特定人員的利益，人為調(diào)整相關(guān)內(nèi)容。 概算編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：概算投資明顯偏大和分項(xiàng)投資結(jié)構(gòu)明顯不合理，此兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有可能是為了小群體的利益，人為調(diào)整投資標(biāo)準(zhǔn)造成的。 （5）防控措施分析 針對(duì)以上可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下防控措施： 規(guī)避項(xiàng)目區(qū)選擇環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)：將項(xiàng)目區(qū)選擇方案在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公示；審查實(shí)施方案時(shí)將項(xiàng)目區(qū)選擇作為重要內(nèi)容。 規(guī)避防治措施選擇環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)：要求編制單位提供詳細(xì)的實(shí)地查勘資料；對(duì)措施布局的科學(xué)性和必要性進(jìn)行充分論證；對(duì)相同自然條件區(qū)域的防治措施數(shù)量進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)某區(qū)域有明顯差異的，要進(jìn)行有針對(duì)性的論證。 規(guī)避概算編制環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)：嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)概算標(biāo)準(zhǔn)，與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有矛盾時(shí)應(yīng)有充分理由；分項(xiàng)投資結(jié)構(gòu)與一般項(xiàng)目有明顯差異時(shí)，也要進(jìn)行專題論證。 （6）責(zé)任主體分析 上述工作環(huán)節(jié)中，主管部門負(fù)責(zé)人和具體工作人員，對(duì)最終內(nèi)容有相對(duì)大的決定權(quán)，故作為上述3個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體。 4、實(shí)施方案技術(shù)審查風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）業(yè)務(wù)范圍梳理 實(shí)施方案技術(shù)審查，是指主管部門組織專家對(duì)實(shí)施方案報(bào)告進(jìn)行技術(shù)把關(guān)的過(guò)程，編制單位在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修改完善后，由項(xiàng)目法人單位報(bào)送到審批部門進(jìn)行行政審批。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 實(shí)施方案審批包括技術(shù)審查、報(bào)告補(bǔ)充修改等環(huán)節(jié)，其中方案技術(shù)審查涉及到公權(quán)力的應(yīng)用，存在廉政的風(fēng)險(xiǎn)，屬關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 （3）涉及對(duì)象分析 實(shí)施方案技術(shù)審查工作可由主管部門直接組織審查，也可委托某些技術(shù)服務(wù)單位按技術(shù)規(guī)范要求獨(dú)立組織審查，故本環(huán)節(jié)主要涉及對(duì)象有：技術(shù)審查部門負(fù)責(zé)人和具體工作人員、聘請(qǐng)的審查專家。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 實(shí)施方案在技術(shù)審查環(huán)節(jié)，涉及的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：審查專家與被審查對(duì)象有利益關(guān)聯(lián)；實(shí)施方案及其概算不滿足相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的情況下通過(guò)審查，或?qū)?bào)告中明顯實(shí)質(zhì)性缺陷不予指出。 （5）防控措施分析 針對(duì)以上可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下防控措施：與被審查對(duì)象有利益關(guān)聯(lián)關(guān)系的人員應(yīng)事先主動(dòng)聲明并回避；審查專家分別簽署評(píng)審意見、存檔；涉及建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、防治措施、投資等與項(xiàng)目建議書相差較大，應(yīng)進(jìn)行論證并。 （6）責(zé)任主體分析 此環(huán)節(jié)的責(zé)任主體為技術(shù)審查部門的負(fù)責(zé)人和具體工作人員。 5、實(shí)施方案審批風(fēng)險(xiǎn)防控分析 （1）業(yè)務(wù)范圍梳理 實(shí)施方案審批是指主管行政主管部門對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行行政審批的過(guò)程。 （2）關(guān)鍵環(huán)節(jié)分析 由于行政審批是對(duì)前期工作最把關(guān)的環(huán)節(jié)，同時(shí)此項(xiàng)工作又涉及到行政權(quán)力的行使，故列為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 （3）涉及對(duì)象分析 本環(huán)節(jié)的涉及對(duì)象主要有行政審批部門負(fù)責(zé)人和具體工作工作人員。 （4）廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析 本環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有兩個(gè)：行政審批意見與技術(shù)審查意見明顯不一致；無(wú)充分理由拖延審批時(shí)限。 （5）防控措施分析 針對(duì)以上可能出現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下防控措施：審批應(yīng)遵循專家審查意見，有異議時(shí)應(yīng)及時(shí)與審查專家組長(zhǎng)溝通，必要時(shí)進(jìn)行復(fù)議；明確通過(guò)不通過(guò)審批的條件，制定嚴(yán)格的工作程序和時(shí)限要求。 （6）責(zé)任主體分析 本環(huán)節(jié)的責(zé)任主體是行政審批部門的負(fù)責(zé)人。