——查處錦州電廠貯灰場(chǎng)破壞水土保持設(shè)施案匯報(bào)

 

遼寧省水利廳

2000年四月

 

　　1981年，錦州電廠修建貯灰場(chǎng)，破壞了植被1000多畝，降低了原地及周邊地帶的水土保持功能。貯灰場(chǎng)成為新的風(fēng)沙策源地；一遇風(fēng)大，粉塵飛場(chǎng)，遮大蔽日，產(chǎn)生了嚴(yán)重的水土流失。

　　為了貫徹水土保持法律、法規(guī)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，1995年初，我廳依法對(duì)該案進(jìn)行了查處。要求其補(bǔ)報(bào)水土保持方案；對(duì)造成的水土流失實(shí)施治理；交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)88萬元。 　　

對(duì)上述具體行政行為，電廠拒不執(zhí)行，并實(shí)行了行政于予。本案的焦點(diǎn)是：原地貌是不是水土保持設(shè)施？遼寧省《實(shí)施辦法》關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)的界定，是否超越了國家法規(guī)的規(guī)定？

　　一、案件的查處經(jīng)過與結(jié)果

　　1995年初，我廳接到基層單位舉報(bào)：錦州電廠修建貯灰場(chǎng)，大面積破壞植被，造成了嚴(yán)重的水土流失。對(duì)此，我廳立即派人深入現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行調(diào)查取證。執(zhí)法人員經(jīng)過實(shí)地測(cè)量、拍照、并調(diào)查當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)群眾，取得了充足的材料。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)法人員找到了相對(duì)人，對(duì)其進(jìn)行了水土保持法律、法規(guī)的宣傳，并下達(dá)了執(zhí)法文書。明確要求：修建貯灰場(chǎng)，應(yīng)補(bǔ)報(bào)水保持方案；對(duì)造成的水土流失應(yīng)實(shí)施治理；交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)88萬元。

　　對(duì)于上述具體行政行為，電廠負(fù)責(zé)人表示：待請(qǐng)示東北電業(yè)管理局后，再做答復(fù)。之后，我們又多次找到相對(duì)人，要求其履行法律義務(wù)。但，電廠都以東電沒有做出答復(fù)為由，拒不履行法律義務(wù)。在此情況下，我們找到了東北電業(yè)管理局，再次闡明：電力部門應(yīng)認(rèn)真遵守水土保持法律、法規(guī)，盡快履行法律義務(wù)。接待人員答復(fù)：1.電廠修建的貯灰場(chǎng)，不但不能造成水土流失，而且還保護(hù)了水土資源，防止了水土流失，不需報(bào)水土保持方案；2.修建貯灰場(chǎng)，要是有破壞，破壞的只是原地貌，沒有破壞水土保持設(shè)施，也不應(yīng)交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)此，執(zhí)法人員當(dāng)即指出：我們要求相對(duì)人履行法律義務(wù)，是有法律依據(jù)的。關(guān)于編報(bào)水土保持方案，交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)，《水土保持法》第十八、十九條、《實(shí)施條例》第十五、二十一條、《實(shí)施辦法》第十九條都做出了明確的規(guī)定，電廠修建貯灰場(chǎng)形成了新的風(fēng)沙策源地，改變了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，必須補(bǔ)報(bào)水土保持方案。原地貌具有水土保持功能，修建貯灰場(chǎng)降低了原地的水土保持功能，產(chǎn)生了新的水土流失，必須依法交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)。

　　由于法律意識(shí)淡薄，加之自身利益的驅(qū)動(dòng)，雖經(jīng)執(zhí)法人員多次交涉，電力部門就是拒不履行其法律義務(wù)。

在多次執(zhí)法都沒有結(jié)果的情況下，1996年5月，我們向錦州市中法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在認(rèn)真審理了案件后，中法于1996年6月向相對(duì)人下達(dá)了強(qiáng)制執(zhí)行書。

在我們依法辦案的同時(shí)，電力部門也在緊鑼密鼓，進(jìn)行了多方的行政于予。東電分別向遼寧省人大和國務(wù)院法制局專門發(fā)出“請(qǐng)明確交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)法律依據(jù)的函。”兩文的核心是：遼寧省制定的《實(shí)施辦法》與國家的《實(shí)施條例》相比，增加了植物設(shè)施及原地貌的補(bǔ)償費(fèi)范圍，地方法規(guī)超越了國家行政法規(guī)的規(guī)定，不應(yīng)交納補(bǔ)償費(fèi)。電力工業(yè)部更干脆，專門發(fā)文指示：不準(zhǔn)交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)。

與此同時(shí)，在水土保持行政執(zhí)法人員未到場(chǎng)的情況下，電力部門又將國務(wù)院法制局的有關(guān)同志請(qǐng)到現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行考察。此外，他們還就此案向省高法提出異議。在未征求省人大和我們意見的情況下，1996年9月，省高法以行執(zhí)字[1996］32號(hào)文下達(dá)了中止執(zhí)行裁定書。給案件的查處蒙上了陰影。

在這種情況下，執(zhí)法人員本著對(duì)水土保持事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神，為了維護(hù)法律尊嚴(yán)，不畏艱辛，毫不氣餒，做出了不懈的努力，堅(jiān)持繼續(xù)辦案。首先，我廳先后兩次向部里打報(bào)告，就水土保持設(shè)施和交納補(bǔ)償費(fèi)的問題，進(jìn)行了請(qǐng)示。水利部分別以水保[1996]393號(hào)和[1997]481號(hào)文件予以批復(fù)。明確指出：1.水土保持設(shè)施是指一切具有防止水土流失功能的設(shè)施的總稱，原地貌是水土保持設(shè)施；2.如相對(duì)人對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)的適用提出異議，“應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定的程序向有權(quán)作出解釋的機(jī)關(guān)或部門反映，在有權(quán)作出解釋的機(jī)關(guān)或部門作出結(jié)論前，不得以任何理由拖延履行或拒不履行法律義務(wù)。”其次，為了獲得省人大的支持，我們又把有關(guān)情況向省人大主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了匯報(bào)。在我們的努力下，省人大以遼人辦字[1997]4號(hào)文，就征收補(bǔ)償費(fèi)的問題向省高法專門發(fā)函。明確指出：“《實(shí)施辦法》是根據(jù)我省的實(shí)際情況制定的，水保[1996]393號(hào)文對(duì)水土保持設(shè)施的解釋具有法律效力。我省《實(shí)施辦法》第十九條第三款的規(guī)定和《實(shí)施條例》的規(guī)定是一致的”。“實(shí)施辦法是由省政府提出議案，省人大常委會(huì)討論通過的，是規(guī)范我省各種有關(guān)水土保持工作行為的準(zhǔn)則。如若發(fā)現(xiàn)《實(shí)施辦法》有不完善的地方，應(yīng)由省政府提出議案，進(jìn)行修改，但在修改之前，必須認(rèn)真執(zhí)行《實(shí)施辦法》的原有規(guī)定”。

省人大和水利部的三個(gè)文件，對(duì)于我們堅(jiān)持依法行政，是一極大的鼓舞，更加堅(jiān)定了我們將此案一查到底的信心。

1997年，依法行政進(jìn)一步提到了議事日程。省人大決定：每年對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)貫徹情況進(jìn)行一次全面檢查。檢查工作要由主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)。這一決定，為我們加強(qiáng)水土保持行政執(zhí)法帶來了一股強(qiáng)勁的春風(fēng)。我們抓住時(shí)機(jī)、馬上將查處了幾年的案件，向王向民副主任進(jìn)行了詳細(xì)的匯報(bào)，王主任當(dāng)即表示：依法辦事。

1998年10月，省人大派出了水土保持法貫徹實(shí)施情況檢查組。王向民副主任親自帶隊(duì)到錦州電廠，詳細(xì)了解案情后明確指示：電廠必須補(bǔ)報(bào)水土保持方案，依法交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)。回沈后，王主任又親自主持有省水利廳、高法等部門參加的辦公會(huì)，并責(zé)成高法撤消中止執(zhí)行書，責(zé)成省人大辦公廳，向省政府送達(dá)了交辦文件，要求省政府督辦此案。在省政府的督辦件上，常務(wù)副省長(zhǎng)郭庭標(biāo)批示：“這是省人大常委會(huì)交辦的事項(xiàng)，關(guān)于……錦州電廠，造成水土流失后，補(bǔ)償費(fèi)問題，我已分別告新良同志和錦州市諸光宇市長(zhǎng)，責(zé)成……錦州市即按法院決定辦理。……辦理結(jié)果，要報(bào)省人大常委會(huì)辦公廳。”

　　經(jīng)過千辛萬苦，經(jīng)過四年多的不懈努力，在有關(guān)部門和省人大、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的支持下，1999年3月，電力部門依法補(bǔ)報(bào)了水土保持方案，一次性交納水土流失補(bǔ)償費(fèi)88萬元。一件拖了四年之久的違反水土保持法的案件，終于劃上了完整的句號(hào)。 二、幾點(diǎn)體會(huì)

　　通過本案的查處，我們的體會(huì)是：

1.水土保持行政執(zhí)法要敢于碰硬

我省是重工業(yè)省份，中直企業(yè)，級(jí)別高的企業(yè)眾多。講級(jí)別，我們執(zhí)法人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能比。但是，法律是至高無上的，為了維護(hù)神圣的法律，就應(yīng)該，不管是哪一級(jí)的直屬企業(yè)，哪一級(jí)首長(zhǎng)的重要工程，只要違反了水土保持法，就應(yīng)一查到底。

2.水土保持行政執(zhí)法，要百折不撓

由于普遍存在的法律意識(shí)淡薄，水土保持執(zhí)法絕大多數(shù)是一次、兩次很難奏效。這就要求，執(zhí)法人員，要不畏艱辛，一次不行，就二次……，十次不行，就二十次……，要本著對(duì)水土保持事業(yè)高度負(fù)責(zé)的精神，百折不撓，不獲全勝，決不收兵。

3.水土保持行政執(zhí)法，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)

隨著依法治國的深入開展，人們的法律意識(shí)也會(huì)越來越強(qiáng)，這就要求：執(zhí)法者必須懂法，不能亂執(zhí)法。執(zhí)法人員，必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)。只有這樣，才能內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形像。水土保持工作，才能有為、有位。

4.水土保持行政執(zhí)法，必須搞好多方聯(lián)合

查處違反水土保持法案件，大都涉及方方面面。這些案件的查處，單靠我們水利部門一家，大多難以奏效。這就要求我們：必須和計(jì)劃、法院、環(huán)保、土地、上上下下、里里外外等部門的橫向、縱向、內(nèi)部的大聯(lián)合，做到通力協(xié)作，才能使工作取得成績(jī)。

5.請(qǐng)求領(lǐng)導(dǎo)支持，以反干予制于予

　　行政干予，這是當(dāng)前執(zhí)法工作中的最大難題。為了避開行政干予，一是要求我們必須嚴(yán)格依法辦事；二是要將有關(guān)工作，隨時(shí)向人大、政府匯報(bào)，向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)的支持，以反干予制干予。領(lǐng)導(dǎo)的支持是水土保持行政執(zhí)法的重要保證。