大同市水務(wù)局孫春亭副局長

 

大同市水利局

大同市位于山西北部，東與河北接壤，北和內(nèi)蒙古毗鄰，屬海河流域永定河上游，是毛烏素沙漠東緣延伸之地。現(xiàn)轄7縣4區(qū)，面積14367平方公里，涉及99個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），2013個行政村，人口310萬人，農(nóng)業(yè)人口164萬人。大同是我國古代人類文明的發(fā)祥地之一，是國務(wù)院首批公布的24座歷史文化名城之一。它以煤田豐富、品質(zhì)優(yōu)良著稱，被人們贊譽為“北方煤海”，是華北地區(qū)重要的能源重化工基地之一。然而，由于地處黃土高原，受西伯利亞寒流影響，屬大陸干旱、半干旱季風氣候。氣候干燥、風大沙多、降水偏少且時空分布不均，導(dǎo)致土地沙化和水土流失嚴重，全市水土流失面積9793平方公里，占總面積的69%。在全省確定的13個風沙縣中，我市就占了7個，被國家確定為京津風沙源和全國水土流失最嚴重的地區(qū)之一。

一、主要成效

面對大同市土壤沙化和水土流失日益嚴重的狀況，國家和省委、省政府都十分關(guān)心、非常重視。1983年就將天鎮(zhèn)、陽高、渾源、新榮四縣（區(qū)）列入全國八大片重點治理區(qū)，歷時20年，在資金、技術(shù)等方面都給予了極大的支持，取得了良好效果。截止2002年底，共治理小流域174條，累計完成初步面積1890.44km2。治理度由3.8%提高到86.6%，年侵蝕量由原來的370萬噸降至80萬噸,林草面積占宜林宜草面積82%，土地利用率由原來45%提高到86.6%。項目區(qū)人均基本農(nóng)田為0.145 hm2，糧食單產(chǎn)由治理前1416 kg/hm2提高到2178 kg/hm2，人均占有糧食由496kg增加到637kg，年人均純收入由治理前的600元提高到1350元。

近年來，國家加大水土保持生態(tài)建設(shè)投資力度。2000年將除廣靈、靈丘外的7個農(nóng)業(yè)縣列入京津風沙源治理工程；年投資達3000萬元左右，2001年將我市7縣2區(qū)九個農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）全部列入21世紀首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃水土保持治理工程，規(guī)劃治理面積3010 km2，投資達5.9億元，2002-2003年兩年投資1.32億元。2002年又被列為雁門關(guān)外生態(tài)畜牧經(jīng)濟建設(shè)項目區(qū)，2002-2003年兩年投資451萬元。從而，使我市水保生態(tài)建設(shè)年投資達到了億元以上。國務(wù)院溫家寶總理，水利部汪恕誠部長，翟浩輝、敬正書副部長等領(lǐng)導(dǎo)又先后到我市視察水土保持工作，給了我們巨大的鼓勵和鞭策。我們抓住這一歷史機遇，更新觀念，創(chuàng)新機制，始終把“治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境”作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)工程和農(nóng)民脫貧致富奔小康的效益工程，納入到我市經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展總體規(guī)劃中。堅持以小流域為單元，大流域為單位，以經(jīng)濟效益為中心，帶領(lǐng)廣大干部群眾，發(fā)揚“大泉山”艱苦奮斗精神，堅持不懈進行集中連片的綜合治理，取得了顯著成效。三年來，新增治理面積1090.9km2，年治理進度3.7%，其中，基本農(nóng)田73.38 km2，營造水保林774.35 km2，種草134.43 km2。截止2003年底，累計完成治理面積3273.68km2，治理度達33.4%，其中，基本農(nóng)田77035.4hm2，營造水保林208838hm2，經(jīng)濟林11800hm2，種草14431.8hm2。林草覆蓋率比治理前提高了16.65個百分點，風沙危害得到有效控制，水土流失及土壤沙化面積有所減少，自然災(zāi)害發(fā)生頻率逐年下降。

二、經(jīng)驗做法

（一）統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變治理觀念，使生態(tài)立市戰(zhàn)略貫穿水土保持工作始終

大同地處內(nèi)外長城之間，屬典型的黃土丘陵風沙區(qū)。特定的自然環(huán)境促使農(nóng)民群眾自古以來就有治山治水的光榮傳統(tǒng)。幾十年水土流失治理雖然取得了很大成績，但未能從根本上改變大同的生態(tài)環(huán)境。風沙依然在刮，水土依然在流失，糧食產(chǎn)量依然徘徊不前，經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展落后于兄弟地市。面對現(xiàn)實，市委、市政府通過深刻反思，進一步認識到：大同農(nóng)業(yè)不能穩(wěn)步快速發(fā)展，原因是水土流失嚴重；大同旅游業(yè)不能穩(wěn)步快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境惡劣是主要因素。要改變生態(tài)環(huán)境，農(nóng)村脫貧致富，就必須咬定荒山不放松，在建設(shè)基本農(nóng)田上做文章，在種草種樹上下功夫，在發(fā)展畜牧業(yè)上求突破，必須更新觀念，不斷改革完善治理辦法及模式，走出一條保存率高、生命力強、經(jīng)濟效益好的水土保持治理新路來。

基于這一認識，市委、市政府制定了生態(tài)立市的戰(zhàn)略部署。即貫穿生態(tài)立市，效益為先一條主線；實施保水固土，防風治沙兩大對策；奮戰(zhàn)首都水資源、京津風沙源及退耕還林三大項目；堅持喬、灌、草，種、養(yǎng)、加，糧、林、果，林業(yè)、牧業(yè)、旅游業(yè)四個結(jié)合；轉(zhuǎn)動市、縣、鄉(xiāng)、村、大戶五個輪子，矢志不渝地狠抓水保工作。從而極大地調(diào)動了廣大干部群眾治理水土流失的積極性。經(jīng)過三年頑強奮戰(zhàn)，全市水土保持生態(tài)建設(shè)出現(xiàn)新的突破。近三年年治理面積達54 .5萬畝。昔日的荒山禿嶺變成了今日的片片綠洲，多年不見的野生動物回歸流域繁衍生息。呈現(xiàn)出山頂松柏戴帽，山間果樹纏腰，山坡梯田層層，田邊綠樹環(huán)繞的喜人景象。

（二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全機構(gòu)，是搞好水土保持生態(tài)建設(shè)的組織保障

以治理水土流失為主體的水土保持工程，是一項龐大而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，是涉及多部門、多學(xué)科的一門邊緣科學(xué)。它涉及到土地利用結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)系到各村各戶切身利益。為此，市、縣兩級相繼成立了書記掛帥，四大班子主要領(lǐng)導(dǎo)參加的水保生態(tài)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組。市、縣、鄉(xiāng)、村四級層層簽訂責任狀，明確目標，落實責任，建立獎懲制度，并納入各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)重點抓，四大班子共同抓，主管部門常年抓，有關(guān)部門配合抓的工作局面。從而，加強了項目組織管理，搞好了部門協(xié)調(diào)工作，確保了工程順利實施。渾源縣21世紀首都水資源項目水保工程，成立了以縣長雷雪峰同志任組長的項目領(lǐng)導(dǎo)組，建立定期向縣委、縣人大匯報的工作制度，納入任期目標考核內(nèi)容，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了責任狀，為項目順利實施提供組織保障，受到海委、省廳的一致好評。去年，縣水務(wù)局被水利部評為水保先進集體。

（三）科學(xué)規(guī)劃，狠抓標準質(zhì)量，把“效益第一”宗旨放在水保工作首位

實踐證明，水土保持生態(tài)建設(shè)必須與社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展趨勢保持一致。強化質(zhì)量、精品意識，注重經(jīng)濟效益意識，讓農(nóng)民群眾看到鼓舞人心的希望，得到實實在在的物質(zhì)利益。為此，我們著重抓了三個環(huán)節(jié)：

1.因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。科學(xué)規(guī)劃是水保治理的前提。項目規(guī)劃以小流域為單元，大流域為單位，打破行政區(qū)域界限，按山系、水系，跨鄉(xiāng)村進行統(tǒng)一規(guī)劃，按流域統(tǒng)一布局。在規(guī)劃中我們堅持“五個結(jié)合”。一是堅持生物措施與工程措施相結(jié)合。在生物措施上，宜草則草，宜林則林，適地適樹，合理種植。在工程措施上，推廣陡坡“竹節(jié)壕”，長坡“土埂帶”，荒坡“魚鱗坑”。二是堅持水利與水保相結(jié)合。陽高縣綠苑山流域是京津風沙源項目，他們把流域治理與節(jié)水灌溉結(jié)合起來，既防治了水土流失，又增加了灌溉面積，充分發(fā)揮了綜合治理的整體效益。天鎮(zhèn)胡家洼流域，梁上搞水保生物工程，溝底建設(shè)截潛流人字閘工程，收到了相得益彰的效果。三是堅持種草與養(yǎng)殖業(yè)相結(jié)合。四是堅持溝道工程與坡面工程相結(jié)合。從溝峁到溝坡，從溝頭到溝底，一次治理，不留死角。五是堅持生態(tài)效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合。既考慮攔泥固土的工程措施，又考慮農(nóng)民的經(jīng)濟收入。既安排了長期受益的生態(tài)林，又安排近期受益的薪炭林、經(jīng)濟林和梯田工程。做到了因地制宜，因害設(shè)防，山、水、田、林、路綜合治理，梁、溝、坡、峁、川立體開發(fā)，農(nóng)、林、牧、工、貿(mào)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.合理設(shè)計，科學(xué)施工。在選擇勘測設(shè)計單位上，我們選擇具有資質(zhì)的，嚴格按國家標準進行設(shè)計；在項目實施中，必須按項目管理辦法，實行基建程序管理，運用公開招標方式選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的單位，并嚴格按照施工設(shè)計要求進行施工，實行程序化、規(guī)范化施工。

3.嚴格把關(guān)，搞好驗收。在項目實施中，不論是梯田、溝頭埂和溝道工程措施，還是預(yù)整地或者造林工程，都分解工序，每一道工序完成后經(jīng)驗收合格，方可進行下道工序。堅持做到“四不”，即沒有規(guī)劃設(shè)計不開工，沒有樣板工程不開工，沒有施工定線不施工，沒有工序質(zhì)量檢查不施工。在施工中，除監(jiān)理工程師實行監(jiān)理外，還派技術(shù)人員跟班監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)未按技術(shù)要求施工或沒有達到質(zhì)量標準的，除令其返工外，還要根據(jù)情節(jié)輕重追究責任。同時，為了及時了解生態(tài)建設(shè)情況及存在問題，市委、市政府經(jīng)常不定時組織各有關(guān)部門負責人及專家和技術(shù)人員進行巡回檢查，開展評比活動，以此鼓勵先進，鞭策后進，起到了很好效果。去年，市水務(wù)局也組織項目法人、分管局長、技術(shù)骨干及監(jiān)理人員對實施的21世紀首都水資源項目進行巡回檢查，將檢查結(jié)果下發(fā)文件進行通報，上報到省廳、分管市長，下發(fā)到各項目區(qū)縣（區(qū)）委書記、縣（區(qū)）長，起到了很好的促進作用。渾源縣在那次檢查評比中排在最后，引起了縣委書記、縣長高度重視，立即組織召開中標單位協(xié)調(diào)會，加強了施工技術(shù)指導(dǎo)力量，增加了施工隊伍人員，使工程在進度、質(zhì)量上有了很大突破。大同縣為了保證工程質(zhì)量和進度，各標段開展了不同形式的質(zhì)量競賽活動，每天對各施工分隊的工程進度和質(zhì)量由現(xiàn)場經(jīng)理和施工技術(shù)負責人進行綜合評定，對達不到設(shè)計要求標準的工程，不予驗收并責令其盡快返工，對工程建設(shè)質(zhì)量好、標準高的施工分隊，頒發(fā)“優(yōu)秀施工分隊”流動紅旗，連續(xù)保持15日流動紅旗的施工分隊，獎現(xiàn)金1000元，半個月兌現(xiàn)一次。通過評比活動及上述措施，大同縣項目區(qū)工程質(zhì)量大大提高，全部達到精品工程要求，為其它項目起到了示范作用。

（四）深化水土保持改革，引進激勵機制，是搞好水土保持生態(tài)建設(shè)的必由之路

隨著國家政治和經(jīng)濟體制改革的深入，水土保持生態(tài)建設(shè)也必須走深化改革之路。只有按市場經(jīng)濟規(guī)律引進激勵機制，完善運作程序，才能適應(yīng)當前形勢，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾治山治水的積極性，搞好水土保持生態(tài)建設(shè)。

1．實行基建程序管理。大同市水土保持重點項目全部按照基建程序，實行“三制”管理。即項目法人制、招投標制和項目監(jiān)理制。通過“公開、公平、公正”招投標，從源頭上防止腐敗，避免了暗箱操作和人情工程，把項目建成陽光工程、達標工程和精品工程。21世紀初首都水資源項目除實行“三制”管理外，還實行了“報帳制”。按照項目管理辦法，先預(yù)付一定數(shù)量的啟動資金，工程實施后，經(jīng)項目部初驗合格，施工單位申請報帳，由項目管理單位組織有關(guān)專家驗收合格后，按一定程序從專用帳戶報帳提款。

2．實行專業(yè)隊治理。專業(yè)隊治理既符合項目管理辦法，實行基建管理，又適應(yīng)了農(nóng)村稅費改革的形勢，解決了因農(nóng)村“兩工”取消，造成生態(tài)建設(shè)大兵團作戰(zhàn)的主體——農(nóng)民不存在的現(xiàn)象。

在施工隊的選擇上，嚴格按照招投標和合同制。即打破行政區(qū)域和項目管理界限，通過市場機制實行全社會公正、公平、公開招標，選擇具有資質(zhì)、技術(shù)裝備精、工程業(yè)績優(yōu)的專業(yè)隊。保證了工程進度、質(zhì)量和投資效益長期穩(wěn)定發(fā)揮，鍛煉培養(yǎng)了專業(yè)隊的水平和技術(shù)。偏關(guān)縣勝利水保專業(yè)隊是一支有多年施工經(jīng)驗技術(shù)力量強的水土保持專業(yè)隊，他們中標承擔陽高縣獅子屯流域水土保持治理任務(wù)，嚴格按照水土保持基建程序進行施工，優(yōu)化施工設(shè)計、樹立精品施工理念，做到工程措施和生物措施、坡面工程和溝道工程的完美結(jié)合。工程措施埂實池密，布置沿等高線錯落有序；生物措施橫豎成行，密度合理。為其它施工隊樹立了典型和榜樣。目前，我市具有資質(zhì)的專業(yè)隊共52支，其中，甲級3支，乙級16支，丙級33支。

3．扶持大戶治理。大戶治理已成為小流域綜合治理及生態(tài)建設(shè)的主力軍，它不僅治理面積大、速度快、質(zhì)量高、形式多、效益高、具較強示范作用，而且產(chǎn)權(quán)明晰，責、權(quán)、利統(tǒng)一，符合市場經(jīng)濟規(guī)律，是水土保持改革和發(fā)展的產(chǎn)物。早在1994年，我們就出臺了《關(guān)于拍賣“四荒”地使用權(quán)；加快小流域治理的意見》，實行了“誰治理，誰受益，七十年政策不變”的優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民、工人、機關(guān)團體等購買“四荒”，開發(fā)治理 “四荒”。調(diào)動了廣大群眾治山治水積極性，彌補了國家投入不足，擴大了治理規(guī)模。近年來，我市又相繼制定扶持大戶治理的優(yōu)惠政策，促進大戶治理快速發(fā)展，克服了集體通過行政手段組織生態(tài)建設(shè)造成權(quán)益主體模糊，管理滯后。新榮區(qū)金廣瑞同志在規(guī)劃項目區(qū)彌陀山流域內(nèi)購買“四荒”地1萬畝左右，項目部將國家資金投資到戶，讓其承擔項目區(qū)內(nèi)的造林任務(wù)，實施喬木種植，成活率達90%以上。截止2003年底，我市治理大戶達269戶，其中，500-1000畝173戶，1000-5000畝71戶，5000-10000畝22戶，萬畝以上3戶。

（五）加大封禁治理，是促進水保生態(tài)建設(shè)植被快速發(fā)展的有效途徑

封禁治理是一項費省效宏的治理措施，是加快植被恢復(fù)的重要舉措，是正確處理林、牧間矛盾，實行輪牧和圈養(yǎng)的有效途徑，也是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式的一次革命。目前，我市在注重人工治理同時，還加大了封禁治理實施力度，充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復(fù)能力，依靠大自然力量恢復(fù)植被，加快水土保持生態(tài)建設(shè)速度，實現(xiàn)人與自然和諧相處。截止目前，我市封禁治理面積達121.17平方公里，僅21世紀首都水資源項目2003年就完成封禁治理面積94平方公里。

各縣（區(qū)）為了保證封禁治理順利實施，鞏固治理成果，相應(yīng)出臺了有關(guān)政策及生態(tài)移民等措施。陽高縣政府出臺了《在全縣水保生態(tài)區(qū)內(nèi)禁牧的通告》和《全縣范圍內(nèi)禁止自由放牧通告》；渾源縣政府出臺了《21世紀首都水資源項目水保工程實行封山禁牧通知》；大同縣政府以大政（2003）23號文件下發(fā)《關(guān)于重點林區(qū)管護辦法的通知》；縣委以大發(fā)（2003）8號文下發(fā)《關(guān)于加強林木管護，開展專項禁牧整治活動的通知》。南郊區(qū)以政府名義出臺了《21世紀首都水資源可持續(xù)利用水土保持項目區(qū)嚴格禁牧的管理辦法》，并發(fā)布了項目區(qū)禁牧通告。對治理成果范圍內(nèi)山區(qū)居住分散的農(nóng)民，實行政府出資，農(nóng)戶出力，集中整體搬遷到平原區(qū)，以減少人為活動的破壞。

（六）增加科技含量，推廣運用先進科研成果，是提高水土保持生態(tài)建設(shè)的技術(shù)保障

近年來，我市在流域內(nèi)，大力推廣應(yīng)用先進科研成果進行小流域治理，從而加快了水土保持生態(tài)建設(shè)步伐，提高了治理標準和質(zhì)量。較好地發(fā)揮出了流域治理的經(jīng)濟、生態(tài)、社會三大效益。陽高縣十二連山流域運用豐產(chǎn)溝整地造林技術(shù)，提高了整地質(zhì)量，減少了植被破壞，增加了活土層厚度，增強了保水能力，提高了苗木成活率；新榮區(qū)王堂窯流域運用營養(yǎng)袋育苗技術(shù)、生根粉浸根、保水劑和固體水進行水保造林，極大地提高了苗木的成活率和保存率；大同縣聚塔流域運用枝頭裹扎塑料套技術(shù)栽植經(jīng)濟林，在春季大旱的情況下，苗木嫁接成活率達97%；渾源縣華山流域，運用地膜覆蓋進行水保造林，減少了水份的蒸發(fā)，苗木成活率達98%以上；天鎮(zhèn)縣逯家灣流域，地處邊山峪口粗沙地帶，土質(zhì)差、含水量少、石塊多，運用開溝換土方式種植檸條灌木，出土率在90%以上，比正常播種出土率高出1.5倍。

（七）強化監(jiān)督管理，加強流域管護，是鞏固治理成果的法律保障

在水保執(zhí)法和預(yù)防監(jiān)督工作方面，我們在堅持“三同時”的基礎(chǔ)上，把“監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)”落到實處。三年收取“兩費”109.5萬元。主要做了五方面工作：一是市縣兩級建立健全了水保執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)組，組長由分管市長、縣長擔任。二是健全了市、縣、鄉(xiāng)三級水保監(jiān)督機構(gòu)，形成了具有一定執(zhí)法能力的水保監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。三是制定出臺了《大同市水土保持管理辦法》，使水土保持執(zhí)法有了地方性法規(guī)。四是加大了水土保持執(zhí)法宣傳力度。宣傳中堅持把面向領(lǐng)導(dǎo)、面向治理區(qū)、面向廣大群眾放在首位，做到了墻上有標語，廣播有聲音，報紙有報道，電視有節(jié)目，黑板有專欄。全市各交通要道和重點治理區(qū)都豎立了醒目的宣傳碑、牌，從而極大地增強了廣大干部群眾的水土流失治理意識。五是全面實施水土保持方案審批制度。三年來包括京大、德大高速公路、大同二電廠二期擴建工程、同煤塔山工業(yè)園區(qū)等大型生產(chǎn)建設(shè)項目全部編制了水土保持方案。

在流域管護方面，主要抓三方面工作。一是制定鄉(xiāng)規(guī)民約，組建了流域管護隊，配備了專職人員。陽高縣致富山流域管護公約規(guī)定：損壞一顆油松罰款50元，損壞1平方米灌木或草罰款5元，情節(jié)嚴重的移交司法機關(guān)處理。管護員朱萬才守護流域19年，認真負責，不徇私情，使致富山林草保存面積達到95%以上，被人們稱贊為“守山神”。二是制定出臺有關(guān)禁牧公告及管護辦法，對治理成果實行輪牧或禁牧，大力發(fā)展舍飼圈養(yǎng)。三是誰治理、誰管護、誰受益，實行責、權(quán)、利相統(tǒng)一。

（八）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，是搞好我市水土保持生態(tài)建設(shè)的前提

近年來，省委、省政府提出了建設(shè)雁門關(guān)外生態(tài)畜牧經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標。我市積極響應(yīng)省委、省政府號召，通過調(diào)整種植業(yè)，發(fā)展旅游和養(yǎng)殖等行業(yè)，增加當?shù)剞r(nóng)民收入，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，調(diào)動廣大農(nóng)民治山治水積極性。首先，我們大力調(diào)整種植業(yè)，在名、優(yōu)、特、精上大做文章，發(fā)展小雜糧、經(jīng)濟作物和藥材等，形成了以大同縣的黃花菜、渾源的黃芪和仁用杏、廣靈的小米、靈丘的苦蕎和陽高的京杏等產(chǎn)業(yè)格局。其次，大同作為歷史名城，旅游文物景點多、品位高、名氣大。旅游業(yè)在我市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和未來經(jīng)濟發(fā)展中，占有十分重要的地位。為此，我們先后對云崗、恒山等重點旅游景點進行了大規(guī)模的水土保持生態(tài)建設(shè)，力爭把大同建成北方旅游盛地，做大做強旅游產(chǎn)業(yè)。第三，大面積種草、種灌，實行舍飼圈養(yǎng)，發(fā)展奶牛、羊等養(yǎng)殖業(yè)。

（九）加強資金監(jiān)督管理，建立資金管理制度，確保資金使用效益

為了加強項目資金管理與監(jiān)督，提高資金使用效益，確保工程質(zhì)量和效益。各項目全部設(shè)立專帳、專戶，配備專職會計，做到了?？顚Ｓ?。嚴格按照資金報帳制管理辦法和合同規(guī)定支付資金。即：項目建設(shè)單位接到項目實施計劃后，按照項目管理辦法，先運用國家預(yù)付項目建設(shè)單位一定數(shù)量的啟動資金進行先施工，后驗收，再按照一定程序從專用帳戶報帳提款。對治理經(jīng)費進行年度跟蹤審計，確保花好錢，辦好事，發(fā)現(xiàn)有問題，嚴肅查處，絕不姑息。

三、存在問題

（一）規(guī)劃設(shè)計不合理，措施單一

由于受資金和治理面積的控制，在首都水資源項目的規(guī)劃中，坡面治理工程多，溝道治理工程少；傳統(tǒng)的基本農(nóng)田、造林種草等措施規(guī)劃多，封禁治理工程少；生態(tài)移民、舍飼圈養(yǎng)、飼料加工機械設(shè)備沒有考慮，造成具體實施比較困難，治理成果難以鞏固。

（二）退耕還林還草措施難以實施

21世紀首都水資源項目受退耕還林還草項目的優(yōu)惠政策的影響，在規(guī)劃時，又沒有與當?shù)剞r(nóng)民協(xié)商，造成項目區(qū)內(nèi)坡耕地難以退耕，造林種草無法實施。

（三）規(guī)劃設(shè)計與具體實施不同步，資金到位遲

21世紀初期首都水資源項目規(guī)劃早，具體實施遲，造成很多規(guī)劃面積被風沙源等項目擠占，工程無法實施；具體實施項目每年資金下達較遲，錯過生態(tài)建設(shè)黃金季節(jié)，任務(wù)難以按時完成。

（四）水土保持生態(tài)建設(shè)工程不能全部按基建程序管理

水土保持工程與水利工程有很大區(qū)別，各種措施不能全部按基建管理程序?qū)嵭泄_招標，應(yīng)該是根據(jù)項目的特點實行公開招標、邀請招標和合同制管理相結(jié)合的辦法。

（五）缺少項目管理費及管護費

21世紀首都水資源規(guī)劃項目任務(wù)重、投資大，但設(shè)計沒有考慮省、市級職能管理部門的項目管理費。各類重點工程項目實施后，沒有成果管護費用。

（六）項目治理成果權(quán)屬關(guān)系沒有很好落實

近年來，雖然國家加大水土保持投資力度，我市實施一大批重點項目，年治理投資達億元以上，但項目實施后的后期管理權(quán)屬問題現(xiàn)仍沒有明確，治理成果得不到很好管理。

（七）封育禁牧不徹底，生態(tài)移民、舍飼圈養(yǎng)等措施沒有跟上去。

近年來，雖然我市加大封禁治理工程，也出臺有關(guān)禁牧管理辦法，但多數(shù)項目區(qū)還沒有出臺有關(guān)政策，且禁牧落實不徹底，仍存在自由放牧現(xiàn)象。同時，21世紀首都水資源重點項目沒有與禁牧相配套的措施，如生態(tài)移民、舍飼圈養(yǎng)及飼料加工機械設(shè)備等。

四、今后的工作思路

（一）不斷完善水?？傮w規(guī)劃，切實保證項目順利實施

在今后規(guī)劃中，一要協(xié)調(diào)好部門關(guān)系，統(tǒng)籌運作，統(tǒng)一規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)和各自為政，分散投資。二要考慮在傳統(tǒng)的三大措施基礎(chǔ)上，增加生態(tài)移民、舍飼圈養(yǎng)、飼料加工機械設(shè)備的投資。三要增加項目管理費和治理成果的管護費。同時，應(yīng)真正做到以下幾個結(jié)合：即人工治理與封禁治理相結(jié)合，治理與管護相結(jié)合，水保治理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，坡面治理和溝道治理相結(jié)合，水土保持工程與水利工程相結(jié)合。

（二）增強封禁治理觀念，加快水土保持生態(tài)建設(shè)步伐

在繼續(xù)加大封禁治理面積，最大發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)能力，加快我市生態(tài)建設(shè)步伐中，要做到“四個結(jié)合”：一是封禁治理必須與小流域綜合治理相結(jié)合，二者是一個有機統(tǒng)一體，抓封不放治，兩條腿走路。二是抓封禁治理必須與基本農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合。即“以建促封”，通過建設(shè)一定優(yōu)質(zhì)高效基本農(nóng)田，發(fā)展壩系農(nóng)業(yè)，發(fā)展有經(jīng)濟效益的林種、草種，發(fā)展山地微灌和庭院經(jīng)濟，來促使封禁治理。才能真正實現(xiàn)封得住、綠起來、能致富、不反彈。三是封山育林必須與舍飼圈養(yǎng)相結(jié)合。即“以改促封”，改傳統(tǒng)畜種為優(yōu)良畜種，改粗放型放牧為舍飼圈養(yǎng)或輪牧，發(fā)展集約化養(yǎng)畜產(chǎn)業(yè)，在穩(wěn)定增加農(nóng)民收入的同時，給自然生態(tài)環(huán)境以自我修復(fù)的時間和機會。四是封山育林必須與生態(tài)移民相結(jié)合。即“以移促封”，對一些居住分散、生態(tài)環(huán)境惡劣的邊遠山區(qū)，結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)和基本農(nóng)田建設(shè)，實施移民搬遷。既讓居住在山莊窩鋪的貧困農(nóng)民擺脫惡劣的生存環(huán)境，同時又減少這些地方的人為破壞因素，盡快使植被得到恢復(fù)和保護。

（三）繼續(xù)深化水保改革，不斷完善機制管理

水土保持生態(tài)建設(shè)規(guī)模不斷的擴大和國家對重點項目管理要求的日益嚴格，迫切要求我們繼續(xù)加大水土保持改制力度，不斷完善政策、創(chuàng)新機制。

在扶持大戶治理方面，我們今后要切實做到：“四荒”上退耕還林的大戶，要按政策兌現(xiàn)糧款補助；項目區(qū)內(nèi)“四荒”，國家可直接投資到戶；對年治理度達標的，造林成活率達85%以上，水土保持骨干工程達標的大戶分等級享受國家扶持；對大戶治理成果，我們制定有關(guān)政策，給予保護，做好發(fā)證工作，落實權(quán)屬；對破壞大戶治理成果的，我們要依法打擊。

在推行專業(yè)隊治理方面，重點項目必須真正做到按照市場機制通過公開招標方式選擇專業(yè)性強、技術(shù)水平高、設(shè)備齊全、具有水保生態(tài)建設(shè)資質(zhì)的專業(yè)隊進行施工。絕不能讓那些非生態(tài)建設(shè)專業(yè)隊、技術(shù)力量弱專業(yè)隊、皮包公司及沒有設(shè)備專業(yè)隊進行投標施工，以免工程不能按期和保質(zhì)、保量完成。

在實行招投標方面，各項目區(qū)在標段化分上要具體合理，首先要考慮好一個標段的措施在同一條流域內(nèi)；其次一個標段盡量是一種措施。運用招投標方式也要與水利基建項目區(qū)分開來，要實行公開招標、邀請招標和合同制相結(jié)合，如：在骨干工程和基本農(nóng)田等土方工程建設(shè)上，要實行公開招標，在林草栽植和苗圃建設(shè)上要實行合同制。

在治理成果管護方面，要落實權(quán)屬問題，不做無主工程，不造無主林，切實做到以下兩點：一是實行誰治理、誰管護、誰受益。二是對條件差的實行先治理、后拍賣，對條件較好的實行先拍賣、后治理。

（四）繼續(xù)加大監(jiān)督管理，鞏固水土保持治理成果

《水土保持法》頒布實施以來，我市及各縣（區(qū)）先后制定了一系列有關(guān)水土保持監(jiān)督法規(guī)和規(guī)范性文件，從市到縣、縣到鄉(xiāng)建立起比較健全的執(zhí)法監(jiān)督體系。以查處重點開發(fā)建設(shè)項目違法案件作為突破口，全面落實水土保持方案審批、現(xiàn)場監(jiān)督檢查和“兩費”征收三項制度，使我市水土保持監(jiān)督工作順利開展。但是，監(jiān)督管理方面工作還存在一些問題。水土保持工作還沒有真正實現(xiàn)由防治并重向預(yù)防為主的轉(zhuǎn)變，重治輕管現(xiàn)象依然存在；人為水土流失嚴重局面沒有徹底扭轉(zhuǎn)，邊治理、邊破壞現(xiàn)象還有所發(fā)生；監(jiān)督執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平亟待提高等。為此，我們在抓好以上幾方面工作的同時，還必須出臺有關(guān)禁牧、實行舍飼圈養(yǎng)的政策及管理辦法，有效地鞏固退耕還林和水土保持小流域治理成果。

二○○四年八月